Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX00658

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SARL Pharmacie Giolito a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 12 juillet 2019 par lequel le directeur général de l'Agence régionale de santé (ARS) de Nouvelle-Aquitaine a autorisé l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Pharmacie Rossignol à transférer son officine de Guîtres, du 1 rue Fronsadaise au 54 ter avenue de l'Isle.

Par un jugement n° 1904492 du 3 décembre 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 février 2021 et 23 septembre 2022, la SARL Pharmacie Giolito, représentée par Me Bach, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 3 décembre 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté du directeur général de l'Agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine du 12 juillet 2019 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre de la première instance et la somme de 4 000 euros pour l'instance d'appel.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure en ce qu'il n'est pas justifié du contenu du dossier transmis aux différents organismes consultés ; elle a été privée d'une garantie et il ne peut être sérieusement soutenu qu'un éventuel manquement serait resté sans influence sur le sens de la décision au seul motif qu'il s'agit d'avis simples qui ne lient pas l'autorité décisionnaire ;

- l'Agence régionale de santé a statué au vu d'un dossier incomplet, ne lui permettant pas de déterminer si le transfert avait lieu au sein d'un même quartier, au sens de l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique ;

- la géographie des lieux ainsi que l'impact de celle-ci sur la population font obstacle à ce que le transfert soit regardé comme ayant lieu au sein d'un même quartier ; la desserte optimale en médicaments du centre-bourg ne sera plus assurée avec ce transfert ; contrairement à ce qu'il est soutenu, elle n'est pas affectée par l'insuffisance des stationnements à proximité de la pharmacie ; l'existence de quartiers différents résultent des variations altimétriques ; la population âgée qui représente un quart de la population totale aura des difficultés à se rendre au nouvel emplacement, situé à 462 mètres, d'autant qu'aucun service de transport collectif n'est assuré sur la commune et que l'avenue de l'Isle, route départementale, est une voie à fort passage automobile ;

- la société Rossignol ne disposait pas d'un titre d'occupation certain sur l'emplacement projeté pour le transfert, dès lors que la décision autorisant la vente du terrain sur lequel elle devait construire a été annulée, qu'une action en résolution de la vente a été engagée devant le juge judiciaire et qu'une plainte pénale avec constitution de partie civile pour trafic d'influence passif et prise illégale d'intérêts a également été déposée ; les droits de la pharmacie dépendent nécessairement des droits que le propriétaire détient sur le local, de sorte qu'il n'est pas hors de propos de rappeler que ces droits sont actuellement contestés.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 avril 2021, l'Agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les courriers des trois organismes consultés pour avis attestent que le dossier a été reçu complet le 25 mars 2019 ; le bordereau produit atteste de l'ensemble des pièces versées au dossier de demande de transfert ; à supposer qu'un manquement soit caractérisé, il n'a privé les intéressés d'aucune garantie dès lors que ce n'est pas tant la teneur de l'avis que sa sollicitation qui constitue une garantie et qu'il s'agit d'avis simples qui ne lient pas le directeur général de l'Agence ;

- les cartes produites par la pharmacie Rossignol respectent les exigences réglementaires et indiquent leur source ; elle n'avait pas à produire d'éléments relatifs au troisième critère prévu par l'article L. 5125-3-2 du code de la santé publique, dès lors que le transfert a lieu au sein du même quartier, dit " centre bourg " ;

- les droits de la demanderesse sur le local résultent de la promesse de bail commercial produite au dossier ; la demanderesse n'a pas à établir les droits de jouissance de la société avec laquelle elle a conclu la promesse de bail ; au demeurant, le dossier de demande comporte un arrêté accordant un permis de construire à la SCI la Vidure pour la construction d'une pharmacie et d'un cabinet médical ; le recours à l'encontre de cet arrêté n'a pas encore été jugé ;

- l'opération projetée est réalisée dans le même quartier, compte tenu de la configuration des lieux, et notamment de l'absence de frontière urbaine ou naturelle, et de la taille de la commune ; la desserte du nouvel emplacement pour les piétons est assurée par de nombreuses voies de circulation, sur lesquelles des aménagements ont été effectués pour faciliter leurs déplacements ; à supposer même que l'on distingue deux quartiers selon la densité de population, le transfert aurait toujours lieu dans le même quartier ; l'ARS n'avait pas à justifier de l'existence d'un seul quartier dès lors qu'il s'agit d'une décision individuelle favorable à son destinataire, non soumise à l'obligation de motivation ; les locaux du nouvel emplacement sont parfaitement accessibles.

Par deux mémoires, enregistrés les 15 juillet 2021 et 26 octobre 2022, la pharmacie Rossignol EURL, représentée par Me Soubelet, conclut au rejet de la requête et à ce que soient mis à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les " entiers dépens ".

Elle fait valoir que :

- la société requérante n'apporte pas la preuve du caractère incomplet du dossier soumis par l'ARS aux organismes consultés ; en outre, l'Agence justifie de la composition du dossier transmis par la production d'un bordereau ; aucun des organismes n'a réclamé d'éléments manquants ; en tout état de cause, un éventuel manquement resterait sans incidence dès lors que les avis sont en sens contraires et qu'ils ne s'imposent pas ;

- le moyen tiré de l'incomplétude du dossier est irrecevable car nouveau en appel, dès lors qu'il avait été développé en première instance en tant qu'illégalité externe de l'arrêté, et non au titre d'une illégalité interne ; au demeurant, s'agissant d'un transfert au sein du même quartier, elle n'avait pas à apporter des éléments relatifs au troisième critère prévu par l'article L. 5125-3-2 du code de la santé publique ; le dossier était complet au vu des pièces exigées, pour le dossier de demande, par l'article 3 de l'arrêté du 30 juillet 2018 ; à supposer même qu'il ait été incomplet, cette insuffisance est restée sans influence sur l'appréciation du directeur général de l'ARS ;

- le nouvel emplacement se trouve dans le quartier " centre-bourg " comme en attestent aussi bien le maire que les cartes anciennes d'état-major ; le plan cadastral ne permet pas davantage de distinguer les trois prétendues unités urbaines distinguées par la requérante ; l'insuffisance des places de stationnement à proximité du local d'origine, enserré dans un ensemble de petites rues étroites, était également mise en avant par la pharmacie Giolito lors de sa propre demande de transfert ; les différences altimétriques ne sont pas de nature à distinguer différents quartiers ; la distance entre l'ancien et le nouveau local est de 389 mètres, qui peuvent aisément se parcourir à pied ;

- contrairement à ce qu'il est soutenu, la vente du terrain consenti à la SCI La Vidure n'est pas entachée de nullité et la promesse de bail est une promesse synallagmatique engageant chacune des parties ; la circonstance que le local de transfert ne soit pas encore construit à la date de l'arrêté est sans incidence ; en tout état de cause, le conseil municipal a adopté une nouvelle délibération le 22 mars 2021 autorisant la vente du terrain à la SCI La Vidure ;

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- l'arrêté du 30 juillet 2018 fixant la liste des pièces justificatives accompagnant toute demande de création, de transfert ou de regroupement d'officines de pharmacie ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B A,

- les conclusions de Mme Kolia Gallier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Rouget, substituant Me Bach, représentant la SARL Pharmacie Giolito, et celles de Me Soubelet, représentant l'EURL Pharmacie Rossignol.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL Pharmacie Giolito qui exploite une officine au 45 avenue de l'Isle à Guîtres, a contesté devant le tribunal administratif de Bordeaux l'autorisation accordée, par un arrêté du directeur général de l'Agence régionale de santé (ARS) de Nouvelle-Aquitaine du 12 juillet 2019, à l'EURL Pharmacie Rossignol de transférer son officine du 1 rue Fronsadaise, sur le territoire de la même commune, au 54 ter avenue de l'Isle. Par jugement du 3 décembre 2020 dont la SARL Pharmacie Giolito relève appel, le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la légalité externe de l'arrêté :

2. Aux termes de l'article R. 5125-2 du code de la santé publique : " Le directeur général de l'agence régionale de santé du lieu où l'exploitation est envisagée transmet pour avis le dossier complet de la demande prévue au I de l'article R. 5125-1 au conseil compétent de l'ordre national des pharmaciens, ainsi qu'au représentant régional désigné par chaque syndicat représentatif de la profession au sens de l'article L. 162-33 du code de la sécurité sociale. () ".

3. L'arrêté du 12 juillet 2019 a été pris au vu de deux avis favorables du Conseil régional de l'ordre des pharmaciens d'Aquitaine et de l'Union des syndicats de pharmaciens d'officines de la région Nouvelle-Aquitaine, datés respectivement des 25 avril et 9 avril 2019, et d'un avis défavorable de la chambre syndicale des pharmaciens de Gironde du 24 mai 2019. Il ressort des pièces du dossier que ces instances se sont prononcées au vu d'un dossier, communiqué par l'ARS le 29 mars 2019, et comportant trente-cinq pièces. Si la SARL Pharmacie Giolito soutient qu'il n'est pas démontré que le dossier transmis était complet, aucun des organismes consultés ne s'est plaint du caractère incomplet de la demande. Par suite, à défaut pour la société requérante d'assortir son allégation de tout commencement de preuve, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de consultation en raison de l'incomplétude du dossier de demande ne peut qu'être écarté.

Sur la légalité interne de l'arrêté :

4. Aux termes de l'article L. 5125-3-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable : " Le caractère optimal de la desserte en médicaments au regard des besoins prévu à l'article L. 5125-3 est satisfait dès lors que les conditions cumulatives suivantes sont respectées : () 1° L'accès à la nouvelle officine est aisé ou facilité par sa visibilité, par des aménagements piétonniers, des stationnements et, le cas échéant, des dessertes par les transports en commun ; / 2° Les locaux de la nouvelle officine remplissent les conditions d'accessibilité mentionnées à l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les conditions minimales d'installation prévues par décret. Ils permettent la réalisation des missions prévues à l'article L. 5125-1-1 A du présent code et ils garantissent un accès permanent du public en vue d'assurer un service de garde et d'urgence ; / 3° La nouvelle officine approvisionne la même population résidente ou une population résidente jusqu'ici non desservie ou une population résidente dont l'évolution démographique est avérée ou prévisible au regard des permis de construire délivrés pour des logements individuels ou collectifs. ". Aux termes de l'article L. 5125-3-3 suivant : " Par dérogation aux dispositions de l'article L. 5125-3-2, le caractère optimal de la réponse aux besoins de la population résidente est apprécié au regard des seules conditions prévues aux 1° et 2° du même article dans les cas suivants : 1° Le transfert d'une officine au sein d'un même quartier () ". Aux termes de l'article L. 5125-3-1 de ce code : " Le directeur général de l'agence régionale de santé définit le quartier d'une commune en fonction de son unité géographique et de la présence d'une population résidente. L'unité géographique est déterminée par des limites naturelles ou communales ou par des infrastructures de transport. () ".

5. En premier lieu, en application des dispositions de l'article 2 de l'arrêté du 30 juillet 2018 fixant la liste des pièces justificatives accompagnant toute demande de création, de transfert ou de regroupement d'officines de pharmacie, pris pour l'application de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique, la demande de transfert d'une officine de pharmacie doit exposer, " tous les éléments permettant de justifier que les conditions prévues aux articles L. 5125-3 et L. 5125-3-2 ou L. 5125-3-3 dudit code sont remplies ". En application des dispositions du 6° de l'article 3 de ce même arrêté, le dossier doit comporter : " Un plan de secteur mis à l'échelle proposant une délimitation des quartiers d'origine et d'accueil au sens de l'article L. 5125-3-1, et positionnant exactement : a) Les emplacements d'origine et d'accueil de la ou des officines concernées par la demande, y compris de leurs locaux de stockage ou de l'annexe prévue à l'article L. 5125-7-1 ; b) L'emplacement des pharmacies environnantes ; c) Le cas échéant, dans le quartier d'accueil, l'emplacement des projets immobiliers mentionnés au 3° de l'article L. 5125-3-2 ".

6. S'il appartient à l'autorité administrative saisie d'une demande de création ou de transfert d'officine de pharmacie, présentée au titre des dispositions mentionnées ci-dessus, de s'assurer du caractère complet du dossier présenté à l'appui de cette demande, la circonstance que ce dossier ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de la santé publique pour l'examen de cette demande, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation que l'autorité administrative devait porter sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

7. La demande présentée par l'EURL Pharmacie Rossignol afin d'obtenir l'autorisation de transférer son officine du 1 rue Fronsadaise au 54 ter avenue de l'Isle est présentée, par son auteur, comme un transfert au sein d'un même quartier. Elle comporte différentes cartographies, dont un plan de situation, un plan du quartier et un plan de secteur, identifiant l'emplacement d'origine, l'emplacement d'accueil, les pharmacies environnantes et les distances séparant les différents lieux identifiés. Le plan de situation définit le quartier retenu comme étant le territoire de la commune. Si la société requérante fait valoir qu'il manque, au dossier de demande, le profil altimétrique des rues qui aurait permis de constater que le transfert était réalisé entre deux quartiers différents, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence d'une telle donnée aurait été de nature à fausser l'appréciation que le directeur général de l'ARS devait porter sur la conformité du projet à la réglementation applicable, et notamment sur le fait que le transfert était réalisé à l'intérieur du même quartier et pouvait bénéficier de la dérogation prévue à l'article L. 5125-3-3 du code de la santé publique pour l'appréciation du caractère optimal de la réponse aux besoins de la population résidente en médicaments. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner sa recevabilité, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes des dispositions du I de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique : " () La demande est accompagnée d'un dossier comportant : () 3° Les éléments de nature à justifier les droits du demandeur sur le local proposé () ". Les dispositions du 3° de l'article 3 de l'arrêté du 30 juillet 2018 précisent que le dossier de demande comprend notamment " Tout document établissant que le ou les pharmaciens ou la société seront, au moment de l'octroi de la licence, propriétaires ou locataires du local et justifiant que celui-ci est destiné à un usage commercial. Ces documents renseignent notamment l'adresse géographique du local ou, à défaut, le numéro de cadastre du lot. Ils ne doivent pas être soumis à des conditions suspensives ou résolutoires de nature à compromettre les droits du demandeur sur le local à l'issue du délai prévu à l'article R. 5125-3 du code de la santé publique ".

9. En l'occurrence, le dossier déposé par l'EURL Pharmacie Rossignol comporte une promesse de bail, conclue le 15 février 2019 avec la SCI La Vidure, pour un local commercial de 139,17 m², situé au 54 ter avenue de l'Isle. Ce document, signé par les deux parties, ne comporte aucune stipulation de nature à compromettre les droits de la société Rossignol sur le local, si ce n'est une clause résolutoire, classique pour un tel contrat, en cas de défaut de paiement du loyer. Au dossier de demande était également joint le permis de construire, délivré par la commune à la SCI La Vidure le 14 février 2019. Si la société requérante fait valoir que la délibération du 13 septembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Guîtres a autorisé la vente du terrain communal servant d'assiette au projet a été annulée par le tribunal administratif de Bordeaux le 8 juin 2020, ce jugement a lui-même été annulé par la cour administrative d'appel le 19 mai 2022. La circonstance que le premier adjoint au maire a été renvoyé devant le tribunal correctionnel, le 29 mars 2022, pour prise illégale d'intérêts, du fait de sa participation au vote de cette délibération, est sans incidence sur la cession réalisée au profit de la SCI La Vidure. Par suite, la SARL Pharmacie Giolito n'est pas fondée à soutenir que l'autorisation accordée à l'EURL Pharmacie Rossignol méconnaîtrait les dispositions précitées du 3° du I de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique, faute pour le demandeur de justifier de ses droits sur le local proposé.

10. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le transfert sollicité a pour effet de déplacer l'officine de moins de 500 mètres, pour l'installer dans un bâtiment neuf, destiné à accueillir un pôle médical multi-professionnel, doté de places de parking, aisément accessible que ce soit en voiture ou à pied. Les deux emplacements ne sont séparés par aucune frontière urbaine ou naturelle permettant de caractériser deux quartiers distincts au sein de cette commune qui compte seulement 1 585 habitants. Si la société requérante soutient qu'il existerait des rues avec un fort dénivelé, rendant le cheminement piétonnier difficile, et produit deux attestations émanant de la vice-présidente du centre communal d'action sociale et d'un infirmier libéral, les différences altimétriques ne sont pas telles qu'elles doivent être regardées comme participant à une telle frontière naturelle entre deux zones géographiques. Les densités de population variables entre le centre bourg et la périphérie ne permettent pas davantage de caractériser, comme le soutient la requérante, trois secteurs, cette délimitation ne reposant sur aucune donnée objective. Par suite, le directeur général de l'ARS a pu légalement retenir que le transfert avait lieu au sein d'un même quartier et apprécier la desserte optimale en médicaments au vu des deux premiers critères énoncés à l'article L. 5125-3-2 du code de la santé publique.

11. Au surplus, l'emplacement d'origine et l'emplacement d'accueil étant établis dans le même quartier et séparés par une faible distance, il n'est pas porté atteinte à l'approvisionnement en médicaments de la population résidente du centre-bourg. Par suite, l'autorisation accordée à l'EURL Pharmacie Rossignol ne méconnaît pas l'objectif de desserte optimale en médicaments, tel qu'énoncé à l'article L. 5125-3 du code de la santé publique.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Pharmacie Giolito n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2019.

Sur les frais liés au litige :

13. Les conclusions présentées par la SARL Pharmacie Giolito sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, et dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie à la présente procédure, ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées.

14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l'EURL Pharmacie Rossignol présentées au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SARL Pharmacie Giolito est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'EURL Pharmacie Rossignol sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Pharmacie Giolito, à l'Agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine, à la pharmacie Rossignol EURL et au ministre de la santé et de la prévention.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, présidente,

Mme Anne Meyer, présidente assesseure,

M. Olivier Cotte, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 avril 2023.

Le rapporteur,

Olivier A

La présidente,

Catherine Girault

La greffière,

Virginie Guillout

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.