Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX00698

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société d'exercice libéral à responsabilité limitée à associé unique (SELURL) Cromer a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du

11 décembre 2018 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Nouvelle-Aquitaine a autorisé l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Pharmacie A à transférer son officine de Lesparre-Médoc, du 37 rue Jean-Jacques Rousseau au 3 avenue de Bordeaux, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique formé contre cette décision le 19 novembre 2018.

Par un jugement n° 1901258 du 3 décembre 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 18 février 2021, et des mémoires, enregistrés les 19 mars et 24 juin 2021, la SELURL Cromer, représentée par Me Gentilucci, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du

3 décembre 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2018 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine a autorisé l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Pharmacie A à transférer son officine de Lesparre-Médoc, du 37 rue Jean-Jacques Rousseau au 3 avenue de Bordeaux, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique formé contre cette décision le 19 novembre 2018 ;

3°) de dire que la licence est caduque depuis le 22 septembre 2019 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat, outre " les entiers dépens ", la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-l'EURL Pharmacie A a agi par fraude, ce qui a faussé l'appréciation de l'autorité administrative ; la fraude est caractérisée ; il n'existe aucun local commercial au 3 avenue de Bordeaux, et c'est au 5 que la pharmacie s'est implantée ; en outre, le bail n'avait pas été daté dans un premier temps, et la version datée sur demande de l'ARS n'est pas signée de l'ensemble des parties et a été antidatée par M. A seul ; c'est par volonté délibérée que l'EURL A avait déclaré une adresse inexacte, alors que l'ARS n'avait pas donné suite à un précédent dossier déposé pour le 5 avenue de Bordeaux, et avait déclaré qu'il n'y avait pas de travaux à réaliser dans le local pris à bail, alors qu'il s'agit d'un hangar dont la transformation en commerce suppose de tels travaux ; ces procédés déloyaux, caractéristiques d'une fraude, entraînent nécessairement l'illicéité de l'autorisation en litige ;

-le tribunal a interprété de façon erronée les termes du bail consenti à l'EURL A ; celle-ci a fait de fausses déclarations ; le maire de Lesparre a déclaré que l'autorisation en litige contrevenait aux règles d'urbanisme en vigueur dans la commune ; l'ARS, qui est un organisme d'Etat, ne pouvait donc accorder cette autorisation sans tenir compte de la violation des règles d'urbanisme ;

-en conséquence des manœuvres frauduleuses conduites par l'EURL A, il y a lieu de considérer qu'ont été violées de multiples dispositions du code de la santé publique et du code de déontologie des pharmaciens, et notamment les articles L. 5125-18, R. 5125-11 du code de la santé publique, et R. 4235-3, R. 4235-20, R. 4235-17 et R. 4235-34 du code de déontologie ;

-le dossier de demande de transfert n'était pas complet ; il ne comprend aucun élément statistique sur la population de Lesparre, aucun plan de situation précis de localisation des officines ; il comporte une erreur sur la localisation de la pharmacie Robine ; ainsi, l'ARS ne disposait pas d'une information complète, lui permettant d'apprécier le bien-fondé de la demande dans le cadre des dispositions de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique ; en tout état de cause, le code de la santé publique précise que la demande doit impérativement contenir des éléments de nature à justifier les droits du demandeur sur le local proposé ; or, en l'espèce, le bail commercial sous conditions suspensives qui a été présenté, lequel ne précise pas la date de prise d'effet ni la date de signature, ne peut être considéré comme tel, et aucun plan au dossier ne permettait de relier le local proposé et celui faisant l'objet de l'autorisation d'aménagement ; le bail ne permettait pas de garantir l'accès à la voie publique et le stationnement aisé de la clientèle ; c'est donc à tort que l'ARS a considéré le dossier comme complet à la date du 22 mai 2018 ;

-en autorisant le transfert, l'ARS a également commis une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, ayant mal apprécié les conditions d'approvisionnement du quartier d'origine et du quartier d'accueil, la notion même de quartier, la dangerosité de l'accès par un seul franchissement de la N215 qui est très passante, les conséquences du transfert sur l'approvisionnement en médicaments, les règles d'urbanisme ;

-l'autorisation est devenue caduque, en l'absence de transfert effectif dans le délai d'un an de la pharmacie A au 3 avenue de Bordeaux, qui était une fiction issue des manœuvres frauduleuses déjà décrites ; la licence est donc devenue caduque ; par suite, le transfert de cette pharmacie au 5 avenue de Bordeaux est totalement illégal.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 mai et 27 juillet 2021, l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Pharmacie A, représentée par Me Dupérié, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SELURL Cromer la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la SELURL Cromer ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2021, l'Agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la demande de première instance était irrecevable pour défaut d'intérêt à agir, la SELURL Cromer ne pouvant utilement se prévaloir de l'atteinte aux intérêts de la commune, laquelle n'est au demeurant pas partie à l'instance ;

-les moyens soulevés par la SELURL Cromer ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 août 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 septembre 2022.

Le 21 juin 2023, la cour a informé les parties, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce qu'il n'appartient pas à la cour de se prononcer sur la demande de déclaration de caducité de l'autorisation de transfert présentée par la SELURL Cromer.

La SELURL Cromer a présenté des observations sur ce moyen d'ordre public le 29 juin 2023.

L'EURL Pharmacie A a également produit des observations en réponse au moyen d'ordre public soulevé par la cour, par une lettre enregistrée le 3 juillet 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- l'arrêté du 30 juillet 2018 fixant la liste des pièces justificatives accompagnant toute demande de création, de transfert ou de regroupement d'officines de pharmacie ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac,

- les conclusions de Mme Charlotte Isoard, rapporteure publique,

- et les observations de Me Gentilucci, représentant la SELURL Cromer, et de Me Dupérié, représentant l'EURL Pharmacie A.

Considérant ce qui suit :

1. La société d'exercice libéral à responsabilité limitée à associé unique (SELURL) Cromer exploite une officine de pharmacie au 43, cours du général De Gaulle à Lesparre-Médoc (Gironde). L'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Pharmacie A, qui exploitait une officine au 37, rue Jean-Jacques Rousseau, également à Lesparre-Médoc, a demandé l'autorisation de la transférer au 3 avenue de Bordeaux dans la même commune, à environ 700 mètres de son précédent emplacement. Le dossier de demande a été enregistré comme complet le 22 mai 2018. Par arrêté du 7 septembre 2018, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Nouvelle-Aquitaine a autorisé le transfert, et la pharmacie A a ouvert dans ses nouveaux locaux le 8 janvier 2019. La SELURL Cromer relève appel du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 3 décembre 2020 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté de transfert, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique formé contre cette décision le 19 novembre 2018.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la complétude du dossier de demande :

2. Aux termes de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique, dans sa version applicable à la date de la demande : " () La demande est accompagnée d'un dossier comportant : ()3° La localisation de l'officine projetée et, le cas échéant, de l'officine ou des officines dont le transfert ou le regroupement est envisagé ; 4° Les éléments de nature à justifier les droits du demandeur sur le local proposé ; () ". Selon l'article 2 de l'arrêté du 30 juillet 2018 fixant la liste des pièces justificatives accompagnant toute demande de création, de transfert ou de regroupement d'officines de pharmacie, pris pour l'application de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique, la demande de transfert d'une officine de pharmacie doit exposer, " tous les éléments permettant de justifier que les conditions prévues aux articles L. 5125-3 et L. 5125-3-2 ou L. 5125-3-3 dudit code sont remplies ". Les dispositions du 3° de l'article 3 de ce même arrêté précisent que le dossier de demande comprend notamment " Tout document établissant que le ou les pharmaciens ou la société seront, au moment de l'octroi de la licence, propriétaires ou locataires du local et justifiant que celui-ci est destiné à un usage commercial. Ces documents renseignent notamment l'adresse géographique du local ou, à défaut, le numéro de cadastre du lot. Ils ne doivent pas être soumis à des conditions suspensives ou résolutoires de nature à compromettre les droits du demandeur sur le local à l'issue du délai prévu à l'article R. 5125-3 du code de la santé publique ". En application des dispositions du 6° du même article, le dossier doit également comporter : " Un plan de secteur mis à l'échelle proposant une délimitation des quartiers d'origine et d'accueil au sens de l'article L. 5125-3-1, et positionnant exactement : a) Les emplacements d'origine et d'accueil de la ou des officines concernées par la demande, y compris de leurs locaux de stockage ou de l'annexe prévue à l'article L. 5125-7-1 ; b) L'emplacement des pharmacies environnantes ; c) Le cas échéant, dans le quartier d'accueil, l'emplacement des projets immobiliers mentionnés au 3° de l'article L. 5125-3-2 ".

3. S'il appartient à l'autorité administrative saisie d'une demande de création ou de transfert d'officine de pharmacie, présentée au titre des dispositions mentionnées ci-dessus, de s'assurer du caractère complet du dossier présenté à l'appui de cette demande, la circonstance que ce dossier ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de la santé publique pour l'examen de cette demande, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation que l'autorité administrative devait porter sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

4. D'une part, comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges, il appartient au directeur général de l'ARS d'apprécier la nature et la portée des titres ou actes susceptibles de donner au demandeur le droit à l'occupation des lieux où il entend ouvrir une officine. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de sa demande, l'EURL Pharmacie A a notamment joint un contrat de bail commercial entre elle-même et la société civile immobilière (SCI) Nagg, signé le 2 avril 2018, par lequel la SCI bailleresse s'engage à donner à bail un bâtiment à usage commercial sis 3, avenue de Bordeaux sur la commune de Lesparre-Médoc, pour une durée de dix ans, sous condition d'obtention de l'autorisation de transfert, un arrêté accordant à la SCI Nagg un permis de construire pour l'extension d'un bâtiment commercial et l'aménagement d'un parking de 68 places au 3, avenue de Bordeaux, signé par le maire le 23 mars 2017, un arrêté de non-opposition à déclaration préalable, délivré à M. A au nom de la commune le 9 novembre 2017 pour la division et l'aménagement d'une coque vide existante sur le terrain et la modification d'une façade, et une autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant du public délivrée par le maire au nom de l'Etat en date du 8 mars 2018 à M. A pour l'aménagement de ce bâtiment en pharmacie. En outre, l'ARS a, par courrier du 14 mai 2018, sollicité de l'EURL Pharmacie A des pièces complémentaires, notamment l'intégralité du permis de construire, pièces qu'elle a communiquées, et qui ont permis de déclarer le dossier complet le 22 mai 2018. Si la requérante conteste la validité du contrat de bail et le droit à l'occupation des lieux par l'EURL Pharmacie A, il revenait seulement à l'ARS d'apprécier la nature et la portée du bail, mais il ne lui appartenait pas de contrôler la validité de l'acte de droit privé produit devant elle en vérifiant les droits dont le bailleur disposait sur le terrain. De même, si la requérante fait également valoir que l'autorisation en litige viole des dispositions d'urbanisme, au demeurant sans préciser lesquelles en dehors d'une vague invocation du souhait manifesté dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de dynamiser le centre-ville, le moyen est inopérant au regard de la compétence de l'ARS lorsqu'elle délivre une autorisation de transfert, qui s'exerce au regard des conditions posées par le code de la santé publique. Du reste, la pétitionnaire a produit les autorisations d'urbanisme que le projet rendait nécessaires, documents justifiant de la compatibilité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur au moment de la délivrance en particulier du permis de construire.

5. D'autre part, l'EURL Pharmacie A a produit, à l'appui de son dossier de demande, une carte faisant apparaître clairement le secteur d'origine de son officine, un plan du quartier Saint-Trodély/cours de Bordeaux, secteur d'implantation demandé, ainsi que la localisation des pharmacies existantes les plus proches. A supposer que ce document ait comporté une inexactitude sur la localisation de la pharmacie Robine, cette erreur est sans incidence sur l'appréciation portée par l'administration, qui avait à disposition d'autres sources d'information et qui ne s'est pas fondée sur ce seul élément pour prendre sa décision. L'EURL Pharmacie Meigné, qui a ainsi répondu aux exigences du 6° de l'article 3 de l'arrêté du 30 juillet 2018, n'était pas tenue de produire en outre des éléments statistiques sur la population de Lesparre-Médoc ou des cartographies détaillées de ses quartiers. Les éléments qu'elle a produits sur l'accès piéton et le stationnement à proximité étaient suffisants pour apprécier l'accessibilité et rien n'imposait que le bail comportât un droit de stationnement exclusif au profit de la pharmacie.

6. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'ARS n'aurait pas disposé d'une information fiable et éclairée, au motif que le dossier de demande aurait été incomplet, doit être écarté.

En ce qui concerne la fraude :

7. La SELURL requérante fait valoir que l'EURL Pharmacie A aurait obtenu l'autorisation contestée par fraude, et que cette fraude entraîne l'illicéité ou la caducité de cette autorisation. Elle invoque à cet égard des " manœuvres déloyales " consistant notamment en une adresse erronée, un contrat de bail frauduleux et une violation consciente des règles d'urbanisme.

8. La SELURL Cromer allègue que tant les documents produits à l'appui de la demande que l'autorisation elle-même porteraient un numéro inexact, le 3, cours de Bordeaux, alors que la pharmacie A serait en réalité implantée au 5 de cette artère. Cependant, la pharmacie A expose que les parcelles contiguës AI 182 et AI 185, anciennement au 3 et 5 de la route devenue avenue de Bordeaux, qui forment aujourd'hui un seul tènement, supportent un ancien hangar à cheval sur les deux parcelles, qui a été réaménagé et agrandi, qu'elle a pris en compte l'adresse indiquée par la commune sur la décision de non-opposition à la déclaration préalable, et que la commission compétente pour l'ouverture des établissements au public donne également une adresse au 3. Par suite, contrairement à ce que soutient la requérante, l'adresse au numéro 3 ne peut être regardée comme erronée. Par ailleurs, comme cela a été dit au point 4, il n'appartient ni à l'ARS ni au juge administratif de contrôler la validité de l'acte de droit privé qu'est un bail locatif, alors au demeurant que le bailleur a confirmé la date de signature quand bien même elle aurait été ajoutée dans un deuxième temps à la demande de l'ARS. Enfin, comme cela a été également dit, l'invocation d'une violation des règles d'urbanisme, qui ne ressort au demeurant pas des pièces du dossier, est inopérante à l'encontre d'une décision d'autorisation de transfert d'officine, régie par les dispositions du code de la santé publique. Il en va de même d'une prétendue méconnaissance de dispositions du code de déontologie des pharmaciens. Par suite, le moyen tiré de la fraude ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'autorisation :

9. Aux termes de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique : " Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie doivent permettre de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans les quartiers d'accueil de ces officines. Les transferts et les regroupements ne peuvent être accordés que s'ils n'ont pas pour effet de compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente de la commune ou du quartier d'origine. / Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie ne peuvent être effectués que dans un lieu qui garantit un accès permanent du public à la pharmacie et permet à celle-ci d'assurer un service de garde ou d'urgence mentionné à l'article L. 5125-22 ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 5125-4 du même code : " Toute création d'une nouvelle officine, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre et tout regroupement d'officines sont subordonnés à l'octroi d'une licence délivrée par le représentant de l'Etat dans le département selon les critères prévus aux articles L. 5125-11, L. 5125-13, L. 5125-14 et L. 5125-15 ". Et aux termes du premier alinéa de l'article L. 5125-14 de ce code : " Le transfert d'une officine de pharmacie peut s'effectuer, conformément à l'article L. 5125-3, au sein de la même commune, dans une autre commune du même département, ou, pour la région d'Ile-de-France, dans une autre commune de cette région ". Il résulte de ces dispositions que le transfert d'une officine au sein de la même commune ne peut être autorisé que si la nouvelle implantation répond de façon optimale aux besoins de la population du quartier d'accueil, alors même que l'implantation précédente de cette officine aurait été située dans le même quartier.

10. Il ressort des termes mêmes de la décision attaquée que le directeur général de l'ARS a estimé que la population de la commune de Lesparre-Médoc s'élevait à près de 5 700 habitants au 1er janvier 2018, qu'elle est desservie par quatre officines de pharmacie, que le transfert s'effectuera dans la même commune, représentant un déplacement de la pharmacie A de 700 mètres, que ce transfert occasionnera un éloignement des autres officines et qu'il répond de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidente du sud de la commune.

11. La taille de la commune étant inférieure à 10 000 habitants, elle n'est pas soumise à un découpage en IRIS (Ilots regroupés pour l'information statistique) effectué par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Le directeur général de l'ARS a estimé que cette commune, où n'apparaît aucun obstacle naturel ou artificiel posant des difficultés de franchissement, possédait un aspect homogène et ne comportait qu'un seul quartier. Par suite, et contrairement à ce que fait valoir la requérante, il n'y a pas eu de " changement de quartier ". Il ressort en outre des pièces du dossier qu'avant le transfert prévu par l'autorisation en litige, les quatre officines de la commune étaient situées à proximité les unes des autres, dans l'hyper-centre, et que le transfert de la pharmacie A aura pour effet de l'éloigner des trois autres, dont elle sera désormais située à respectivement 800 m, 1 km et 1,1 km, au lieu de 140 m, 450 m et 700 m antérieurement. Comme l'a relevé le directeur général de l'ARS, ce déplacement permettra de mieux desservir une partie non négligeable de la population du sud de la commune, sans pour autant laisser la population du centre-ville démunie contrairement à ce que soutient la requérante. Si la SELURL Cromer prétend que les commerces de proximité doivent tous se trouver dans l'hyper-centre, il ressort également des recensements INSEE produits par la requérante elle-même que la zone d'accueil de la pharmacie A est en croissance démographique, tandis que la population de l'hyper-centre a tendance à stagner, voire à décroître. Enfin, il ressort des pièces du dossier que l'accès à la nouvelle officine sera plus aisé, facilité par des aménagements piétonniers et des places de stationnement, et que les nouveaux locaux remplissent les conditions d'accessibilité vis-à-vis des personnes à mobilité réduite. Dans ces conditions, en ayant estimé que la nouvelle implantation répondait de façon optimale aux besoins de la population, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'autorisation d'erreur d'appréciation.

12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l'ARS, que la SELURL Cromer n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Sur la demande de déclaration de caducité de l'autorisation de transfert :

13. Il n'appartient pas à la cour de prononcer une caducité de l'autorisation de transfert, qui ne relève que de l'ARS, à laquelle la SELURL Cromer n'a pas sérieusement cru devoir présenter une telle demande pour contester une ouverture au " 3, avenue de Bordeaux ". Par suite, ces conclusions ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SELURL Cromer sur leur fondement. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 2 000 euros à verser à l'EURL Pharmacie A sur le même fondement. En l'absence d'expertise dans cette instance, les demandes relatives aux dépens ne peuvent qu'être rejetées comme sans objet, et par suite irrecevables. Quant aux frais d'huissier et de géomètre, qui ne peuvent être inclus dans les dépens, il résulte de ce qui précède que la SELURL Cromer n'est en tout état de cause pas fondée à en demander l'indemnisation.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SELURL Pharmacie Cromer est rejetée.

Article 2 : La SELURL Pharmacie Cromer versera à l'EURL Pharmacie A la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société d'exercice libéral à responsabilité limitée à associé unique Cromer, à l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée Pharmacie A et au ministre de la santé et de la prévention. Copie en sera adressée à l'Agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine.

Délibéré après l'audience du 12 septembre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

Mme Anne Meyer, présidente assesseure,

Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 octobre 2023.

La rapporteure,

Florence Rey-Gabriac

La présidente,

Catherine Girault

La greffière,

Virginie Guillout

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.