Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX01039

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme C ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux, d'une part, d'annuler la décision du 10 décembre 2018 par laquelle le maire de Sauveterre-Saint-Denis leur a intimé de retirer les panneaux installés de part et d'autre de la voie goudronnée traversant leur parcelle cadastrée section A n° 243 et les a informés qu'en cas d'inaction, il serait procédé d'office à ce retrait le 11 décembre 2018, d'autre part, d'enjoindre à la commune de Sauveterre-Saint-Denis de remettre en place les panneaux retirés le 11 décembre 2018.

Par un jugement n° 1900618 du 14 janvier 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision du 10 décembre 2018 du maire de Sauveterre-Saint-Denis, a mis à la charge de la commune de de Sauveterre-Saint-Denis une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 9 mars 2021, la commune de Sauveterre-Saint-Denis, représentée par Me Tandonnet, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 janvier 2021 ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme C devant le tribunal administratif de Bordeaux ;

3°) à titre subsidiaire, de saisir la juridiction judiciaire d'une question préjudicielle relative à la propriété de la voie goudronnée traversant leur parcelle cadastrée section A n° 243 ;

4°) de mettre à la charge de M. et Mme C une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance était irrecevable ; le courrier en litige, qui constitue un acte préparatoire, ne fait pas grief à M. et Mme C ; ce courrier se borne à les informer de l'intention du maire de retirer les panneaux, leur annonçant ainsi une mesure de police ;

- M. et Mme C s'estiment, à tort, propriétaires d'une voie dont elle a acquis la propriété par le jeu de l'usucapion ; cette question de propriété, qui pose une difficulté sérieuse, aurait dû être renvoyée à l'autorité judiciaire ; elle a produit des éléments suffisamment tangibles pour démontrer qu'elle était devenue propriétaire de la voie litigieuse par le jeu de l'usucapion ;

- elle a accompli de nombreux actes de possession matérielle, en particulier le goudronnage de la voie, son entretien ainsi que la surveillance, le contrôle et la réglementation de la circulation ; M. et Mme C n'ont jamais revendiqué en être propriétaire avant l'année 2017 et n'ont jamais entretenu la voie litigieuse ;

- le courrier en litige est motivé ;

- eu égard à la situation d'urgence constituée par le danger pour la circulation que présentait par l'installation des panneaux, les dépositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration relatives à la procédure contradictoire n'étaient pas applicables ;

- contrairement à ce que soutiennent M. et Mme C, les panneaux en cause, qui réduisaient les possibilités de croisement, rendaient la voie dangereuse ;

- dès lors qu'elle est propriétaire de la voie litigieuse, le moyen tiré de la prétendue emprise irrégulière est voué au rejet.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 mai 2022 et 23 février 2023, Mme C, représentée par Me Bretagnolle, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Sauveterre-Saint-Denis d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et demande à la cour, par la voie de l'appel incident, d'enjoindre à la commune Sauveterre-Saint-Denis de remettre en place les panneaux retirés le 11 décembre 2018 dans un délai de 15 jours suivant la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Elle soutient que :

- la requête d'appel est irrecevable, faute de justification de l'habilitation du maire de Sauveterre-Saint-Denis à agir en appel au nom de la commune ;

- leur demande de première instance, dirigée contre une décision de police leur faisant grief, était recevable ;

- la question de propriété que pose le litige ne revête pas un caractère sérieux et ne justifie ainsi pas que soit posée une question préjudicielle à la juridiction judiciaire ; la voie litigieuse fait partie de la parcelle dont ils sont propriétaires ; la commune, qui n'a jamais entretenu la voie et n'y a jamais réglementé la circulation, ne démontre pas l'existence d'actes matériels de détention ;

- la voie litigieuse leur appartenant, le tribunal a estimé à juste titre que le maire avait excédé ses pouvoirs de police ;

- la décision du 10 décembre 2018, qui constitue une mesure de police, n'est pas suffisamment motivée ;

- cette décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, le principe du contradictoire ayant été méconnu ; aucune urgence, et en particulier aucun danger ne justifiait l'absence de procédure contradictoire ;

- cette décision est entachée d'une erreur de fait ; les panneaux, de petite taille, ne présentaient aucun danger pour la circulation, et aucune barrière n'avait été installée ;

- cette décision a porté une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété et révèle une emprise irrégulière ;

- l'annulation de cette décision implique nécessairement que la commune remette en place les panneaux déposés sur ordre de son maire.

Par une ordonnance du 23 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 mars 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy,

- les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique,

- et les observations de Me Mogah, représentant M. et Mme C.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme C ont acquis le 25 septembre 1980 la parcelle cadastrée section A n° 243 sur le territoire de la commune de Sauveterre-Saint-Denis. Par une décision du 10 décembre 2018, le maire de Sauveterre-Saint-Denis leur a intimé de retirer les panneaux installés de part et d'autre de la voie goudronnée traversant cette parcelle et les a informés qu'en cas d'inaction, il serait procédé d'office à ce retrait le 11 décembre 2018. La commune de Sauveterre-Saint-Denis relève appel du jugement du 14 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a, sur la demande de M. et Mme C, annulé cette décision. Par la voie de l'appel incident, Mme C demande à la cour d'enjoindre au maire de Sauveterre-Saint-Denis de remettre en place les panneaux retirés le 11 décembre 2018.

Sur l'appel principal de la commune de Sauveterre-Saint-Denis :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

2. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1o Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ".

3. Le courrier en litige par lequel le maire de Sauveterre-Saint-Denis a mis en demeure M. et Mme C de procéder à l'enlèvement de panneaux interdisant la circulation sur la voie traversant leur parcelle constitue, eu égard à ses motifs et à son objet, une mesure de police prise sur le fondement des dispositions des articles cités au point précédent. Une telle mise en demeure constitue, dans les termes où elle est rédigée, non pas une mesure préparatoire ou une lettre purement informative, mais une décision faisant grief. Dès lors, le tribunal a écarté à juste titre la fin de non-recevoir opposée par la commune de Sauveterre-Saint-Denis à la demande de première instance.

En ce qui concerne la légalité de la décision du maire de Sauveterre-Saint-Denis du 10 décembre 2018 :

4. En vertu des dispositions précitées de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, la police municipale comprend notamment tout ce qui intéresse la salubrité, la sûreté et la commodité du passage dans les rues et sur les voies, dès lors qu'elles font partie du domaine communal ou que, demeurées propriétés privées, elles ont été, avec le consentement de leurs propriétaires, ouvertes à l'usage public et à la circulation. Le propriétaire d'une voie privée ouverte à la circulation du public est cependant en droit d'en interdire à tout moment l'usage au public. Le maire ne peut, sans excéder les pouvoirs qu'il tient de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, rétablir la libre circulation publique sur une voie privée dont le propriétaire a cessé d'autoriser l'accès et l'usage au public.

5. Par ailleurs, aux termes de l'article 2258 du code civil : " La prescription acquisitive est un moyen d'acquérir un bien ou un droit par l'effet de la possession sans que celui qui l'allègue soit obligé d'en rapporter un titre ou qu'on puisse lui opposer l'exception déduite de la mauvaise foi. " Aux termes de l'article 2261 du même code : " Pour pouvoir prescrire, il faut une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque, et à titre de propriétaire. " L'article 2 272 du code prévoit : " Le délai de prescription requis pour acquérir la propriété immobilière est de trente ans. () ".

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'acte notarié du 25 septembre 1980, que M. et Mme C ont acquis, à Sauveterre-Saint-Denis, la parcelle cadastrée section A n° 243, traversée par une voie goudronnée. S'il est constant que cette voie était ouverte à la circulation du public, la commune de Sauveterre-Saint-Denis, qui n'établit ni l'avoir régulièrement entretenue, ni davantage y avoir réglementé la circulation, ne justifie pas avoir accompli des actes de possession sur cette voie et ne peut dès lors pas se prévaloir de la prescription acquisitive trentenaire prévue par les dispositions précitées du code civil. Dans ces conditions, la voie litigieuse constitue une voie privée dont M. et Mme C étaient propriétaires à la date de l'arrêté. Contrairement à ce que persiste à soutenir la commune appelante, cette question relative à la propriété de la voie en cause ne soulève aucune difficulté sérieuse de nature à justifier une saisine de la juridiction judiciaire.

7. Ainsi, et comme l'a estimé le tribunal, M. et Mme C, en leur qualité de propriétaires de cette voie, étaient à tout moment légalement fondés à en interdire l'usage au public et à faire obstacle à la libre circulation des véhicules sur leur bien. Dès lors, le maire de la commune de Sauveterre-Saint-Denis ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs de police, ni leur enjoindre de supprimer les panneaux d'interdiction de circulation mis en place sur leur propriété, ni procéder au retrait effectif de ces panneaux.

8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel, que la commune de Sauveterre-Saint-Denis n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision de son maire du 10 décembre 2018.

Sur l'appel incident de Mme C :

9. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ".

10. L'annulation de la décision du maire de Sauveterre-Saint-Denis implique que cette commune remette en place, de part et d'autre de la voie goudronnée traversant la parcelle cadastrée section A n° 243, les panneaux litigieux, illégalement retirés le 11 décembre 2018. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai d'un mois suivant la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

11. Il résulte de ce qui précède que Mme C est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Sauveterre-Saint-Denis une somme de 1 500 euros à verser à Mme C au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Sauveterre-Saint-Denis est rejetée.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Sauveterre-Saint-Denis de procéder, dans un délai d'un mois suivant la notification du présent arrêt, à la remise en place, de part et d'autre de la voie goudronnée traversant la parcelle cadastrée section A n° 243, des panneaux illégalement retirés le 11 décembre 2018.

Article 3 : Le jugement n° 1900618 du 14 janvier 2021 du tribunal administratif de Bordeaux est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions de Mme C est rejeté.

Article 5 : La commune de Sauveterre-Saint-Denis versera à Mme C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Sauveterre-Saint-Denis et à Mme B A épouse C.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2023 à laquelle siégeaient :

M. Luc Derepas, président de la cour,

Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,

M. Manuel Bourgeois, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 juin 2023.

La rapporteure,

Marie-Pierre Beuve Dupuy

Le président,

Luc Derepas

Le greffier,

Anthony Fernandez

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.