Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX02006

Vu la procédure suivante :

Procédure antérieure :

M. et Mme E C A ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler le certificat d'urbanisme du 28 septembre 2018 par lequel le maire de la commune de Bénéjacq a décidé que la parcelle cadastrée section B n° 931 ne pouvait pas être utilisée pour la création de huit logements sociaux, ainsi que la décision du 16 janvier 2019 portant rejet de leur recours gracieux.

Par un jugement n° 1900665 du 4 mai 2021, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 14 mai 2021, M. et Mme C A, représentés par Me Enard Bazire, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 4 mai 2021 du tribunal administratif de Pau ;

2°) d'annuler le certificat d'urbanisme du 28 septembre 2018 et la décision du 16 janvier 2019 de rejet de leur recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Bénéjacq de réinstruire leur demande dans un délai de 15 jours à compter de la décision à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il ne mentionne pas l'ensemble des dispositions législatives et règlementaires dont il est fait application, en méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ;

- contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, le certificat d'urbanisme contesté n'est pas suffisamment motivé dès lors qu'il reprend de façon stéréotypée la motivation qui avait été opposée lors de précédentes demandes de certificat d'urbanisme ; il n'est pas mentionné que les pétitionnaires s'étaient engagés à prendre en charge d'éventuels frais de réseau électrique ;

- le tribunal ne s'est pas prononcé sur le moyen qu'ils avaient soulevé, tiré de l'erreur manifeste d'appréciation s'agissant de la desserte du projet par le réseau électrique et la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme ;

- contrairement à ce qu'indique le certificat d'urbanisme, leur propriété est correctement desservie par le réseau d'électricité qui passe à proximité immédiate du terrain ; l'avis d'Enedis ne fait pas mention de la nécessité d'une extension de plus de 100 mètres ; au contraire, il en ressort qu'une extension de quelques mètres seulement est nécessaire ; d'ailleurs, une parcelle immédiatement voisine de leur terrain, dont la situation est comparable à celle de leur propriété, a été construite récemment ; la décision contestée est donc entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- en tout état de cause, et en méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, il n'est pas démontré que le maire se serait renseigné sur le délai dans lequel les travaux d'extension, à les supposer nécessaires, pourraient être réalisés ;

- l'article L. 151-20 du code de l'urbanisme ne permet pas d'exclure les habitations dans les zones à urbaniser ; les dispositions du plan local d'urbanisme qui leur sont opposées sont donc illégales et le maire était tenu de ne pas les appliquer ; les dispositions précédemment applicables n'excluaient pas la réalisation d'un projet tel que le leur dès lors que la propriété était située dans une partie actuellement urbanisée de la commune ; le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce point.

Par un mémoire enregistré le 25 mai 2022, la commune de Bénéjacq, représentée par Me Garcia, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. et Mme C A le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D B,

- les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public,

- et les observations de Me Laveissière, représentant la commune de Bénéjacq.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme C A, propriétaires de la parcelle cadastrée section B n° 931 à Bénéjacq (Pyrénées-Atlantiques), ont demandé la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel concernant la réalisation sur ce terrain de huit logements sociaux. Ils font appel du jugement du 4 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme délivré par le maire de la commune de Bénéjacq le 28 septembre 2018, déclarant l'opération non réalisable, et de la décision du maire du 16 janvier 2019 portant rejet de leur recours gracieux.

Sur la régularité du jugement :

2. Au terme de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision () contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application () ".

3. Si les visas du jugement attaqué font mention sans davantage de précision du code général des collectivités territoriales et du code de l'urbanisme, les motifs de ce jugement reproduisent le texte des dispositions des articles L. 2122-22 et L. 2132-2 du code général des collectivités territoriales et des articles L. 410-1, R. 410-14 et R. 151-20 du code de l'urbanisme, ainsi que le texte des articles 2AU1 et 2AU2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, dont le tribunal a fait application. Le jugement attaqué satisfait ainsi aux dispositions précitées.

4. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

5. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le jugement en ses points 7 et 8 expose précisément les motifs pour lesquels les premiers juges ont estimé que le moyen tiré de ce que les articles 2AU1 et 2AU2 du règlement du plan local d'urbanisme, n'autorisant en zone 2AU que les constructions techniques d'intérêt général, étaient contraires à l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme, devait être écarté. Dès lors que le tribunal a estimé que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme qui ont été opposées à M. et Mme C A n'étaient pas entachées d'illégalité, il n'avait pas à examiner si les dispositions antérieurement en vigueur auraient permis la réalisation du projet.

6. En second lieu, le tribunal a retenu que le maire de Bénéjacq avait pu légalement décider que l'opération projetée n'était pas réalisable en se fondant sur le seul motif tiré de ce que, en application des articles 2AU1 et 2AU2 du règlement du plan local d'urbanisme, seules les constructions techniques d'intérêt général étaient autorisées en zone 2AU. Il a ainsi nécessairement écarté les moyens dirigés contre le second motif qu'il a estimé non déterminant, invoqué dans le certificat d'urbanisme contesté et tiré de l'application de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme.

7. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement est entaché d'une insuffisance de motivation.

Sur la légalité du certificat d'urbanisme du 28 septembre 2018 :

8. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. () ". Aux termes de l'article R. 410-14 du même code : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ".

9. Le certificat d'urbanisme du 28 septembre 2018 indique, d'une part, que le projet n'est pas réalisable en zone 2AU du plan local d'urbanisme de la commune de Bénéjacq, dans laquelle sont interdites toutes les occupations du sol à l'exception des constructions techniques d'intérêt général, en vertu des articles 2AU1 et 2AU2 du règlement du plan local d'urbanisme et, d'autre part, que le terrain n'est pas desservi par le réseau d'électricité et que la commune n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou concessionnaire de service public les travaux d'extension de ce réseau nécessaires à la desserte du projet seront réalisés, et qu'ainsi, les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme font obstacle à la réalisation du projet. Le certificat d'urbanisme attaqué est donc suffisamment motivé en droit comme en fait, quand bien même la motivation serait semblable à celle opposée lors de précédentes demandes de certificat d'urbanisme et qu'elle ne mentionne pas que les pétitionnaires se sont engagés à prendre en charge d'éventuels frais de réseau électrique.

10. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme en vigueur à la date du certificat d'urbanisme contesté : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ". Aux termes de l'article 2AU1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bénéjacq : " Occupations et utilisations du sol interdites : 1.1 - Toutes les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article 2 ". Aux termes de l'article 2AU2 du même règlement : " Occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : Constructions : 2.1 - Les constructions techniques d'intérêt général : postes de transformation, château d'eau, station d'épuration, de pompage, à condition de ne pas compromettre l'aménagement ultérieur de la zone ".

11. Ainsi que l'a relevé le tribunal, il ressort des pièces du dossier que la zone 2AU, dans laquelle est classée la parcelle des requérants, correspond à une zone à urbaniser dite " fermée " dans laquelle les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement existants n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter, au sens du dernier alinéa de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme. Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme C A, il résulte des dispositions précitées que le plan local d'urbanisme pouvait légalement subordonner à la modification ou à la révision du plan local d'urbanisme la possibilité d'implanter des constructions dans une zone d'urbanisation future si les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate de la zone n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone. Si les requérants soutiennent que leur parcelle est desservie par le réseau d'électricité, ils n'allèguent pas que les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate de la zone 2AU auraient une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone. Ainsi, les articles 2AU1 et 2AU2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bénéjacq, qui n'autorisent que les constructions techniques d'intérêt général, ne méconnaissent pas l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme. Par suite, le maire a pu, à bon droit, estimer que le projet envisagé par M. et Mme C A n'était pas réalisable, au motif que le plan local d'urbanisme n'autorisait pas les constructions en dehors des constructions techniques d'intérêt général.

12. Aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés () ". Il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire doit être refusé ou qu'un certificat d'urbanisme négatif doit être délivré lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. L'autorité compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou le certificat d'urbanisme opérationnel demandé pour un projet qui exige une modification de la consistance d'un réseau public qui, compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement, ne correspond pas aux besoins de la collectivité. Il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le certificat d'urbanisme d'apprécier si les équipements publics existants ou prévus susceptibles de desservir le terrain concerné permettent ou non la construction sur ce terrain. Si elle estime que tel n'est pas le cas, cette autorité peut, sous le contrôle du juge, déclarer que le terrain est inconstructible ou non utilisable pour cette opération, alors même qu'aucune règle d'urbanisme n'imposerait le refus de toute construction ou autorisation.

13. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'avis émis le 7 mars 2018 par la société Enedis que le projet des requérants nécessite un dispositif qui ne relève pas d'un branchement pour un particulier, que la distance entre le réseau existant et la parcelle ne permet pas un raccordement au réseau public de distribution d'électricité avec un simple branchement et que des travaux d'extension sont nécessaires pour alimenter la parcelle. En l'absence de toute indication sur l'importance de la construction qu'il supporte, la circonstance que le terrain voisin de la parcelle des requérants, d'ailleurs plus proche du réseau que la propriété de M. et Mme C A, soit desservi par le réseau d'électricité ne suffit pas à mettre en doute les indications fournies par la société Enedis dans son avis du 7 mars 2018. Par ailleurs, si, comme le soutiennent les requérants, la commune de Bénéjacq ne justifie pas avoir consulté le service gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité pour connaître le délai dans lequel les travaux d'extension du réseau pouvaient être envisagés, elle soutient que l'extension du réseau ne correspond pas à ses besoins, l'urbanisation de la zone n'entrant pas dans ses perspectives d'urbanisation et de développement. La commune doit être regardée comme demandant ainsi une substitution de motifs. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'ouverture à l'urbanisation de la zone est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme et la commune fait au demeurant valoir que lors de la révision ultérieure du plan local d'urbanisme, la parcelle des requérants a été classée en zone agricole. Dès lors, la commune, alors même qu'elle n'a pas consulté le service quant au délai de réalisation des travaux d'extension, était fondée à opposer l'absence de desserte du terrain par le réseau d'électricité pour délivrer un certificat d'urbanisme négatif. Par suite, et alors qu'il résulte de l'instruction que le maire de Bénéjacq aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif, il y a lieu de procéder à la substitution de motifs demandée qui ne prive les requérants d'aucune garantie procédurale.

14. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme C A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme négatif du 28 septembre 2018 et de la décision de rejet de leur recours gracieux.

Sur les frais liés à l'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Bénéjacq, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M. et Mme C A de la somme qu'ils demandent au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants le versement à la commune de Bénéjacq d'une somme de 1 500 euros sur ce fondement.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. et Mme C A est rejetée.

Article 2 : M. et Mme C A verseront à la commune de Bénéjacq la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme E C A et à la commune de Bénéjacq.

Délibéré après l'audience du 7 février 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Nathalie Gay, première conseillère,

Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023.

La première assesseure,

Nathalie GayLa présidente-rapporteure,

Elisabeth B

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.