Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX04123

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Pau de condamner la commune de Bayonne à lui verser la somme de 27 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de la carence du maire de cette commune dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police pour faire cesser le trouble à l'ordre public que constituent les nuisances engendrées par l'occupation illicite du domaine public communal par le restaurant " L'embarcadère ", et d'enjoindre au maire de Bayonne de mettre fin à l'occupation illicite du domaine public par le restaurant " L'embarcadère ".

Par un jugement n° 1900175 du 14 septembre 2021, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande et mis à la charge de M. A une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 novembre 2021 et 4 août 2022, M. A, représenté par Me Mendiharat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 14 septembre 2021 ;

2°) de condamner la commune de Bayonne à lui verser la somme de 27 000 euros ;

3°) d'enjoindre au maire de Bayonne de mettre fin à l'occupation illicite du domaine public par le restaurant " L'embarcadère ", sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Bayonne une somme totale de 6 000 euros au titre des frais d'instance engagés en première instance et en appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa demande de première instance était recevable ; il a présenté une réclamation indemnitaire qui a été rejetée, de sorte que le contentieux était lié ; il est recevable à assortir son recours indemnitaire de conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de mettre un terme au comportement fautif de l'administration à l'origine de son dommage ; il a intérêt à agir en sa qualité de propriétaire de l'appartement au droit duquel une terrasse est illicitement installée ;

- l'extension de la terrasse du restaurant l'Embarcadère sous ses fenêtres modifie l'environnement immédiat de son appartement ; les photographies versées au dossier démontrent l'importance et la fréquence de cette occupation illégale du domaine public ; il a non seulement prévenu le maire de Bayonne par courriels en mai et août 2017 puis août 2018, mais aussi multiplié les appels téléphoniques pour se plaindre de cette situation ;

- le maire de Bayonne, parfaitement informé de la situation, n'a pas pris de mesures propres à faire cesser ce trouble à la tranquillité publique ; la commune a reconnu que les agents de police municipale n'intervenaient pas systématiquement, et il n'est pas établi que le maire de Bayonne se serait effectivement rendu sur les lieux pour faire cesser l'atteinte à la tranquillité publique ; la commune reconnaît n'avoir pris aucune autre mesure que d'éventuels rappels et mesures de surveillance, mesures qu'elle a en outre tardé à prendre ; la commune n'établit d'ailleurs pas avoir adressé un courrier d'avertissement à la société qui exploite le restaurant l'Embarcadère ;

- la carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police lui a occasionné des troubles dans ses conditions d'existence liés aux éclats de voix, aux bruits de couverts et de mouvements de tables et chaises, aux odeurs et à la vue immédiate d'une clientèle attablée depuis son balcon ; il a également subi un préjudice financier tenant à la perte de valeur vénale de son appartement ; il a enfin subi un préjudice moral lié au fait d'être confronté à une carence volontaire et permanente du mettre pour faire cesser un comportement illégal.

Par un mémoire, enregistré le 16 juin 2022, la commune de Bayonne, représentée par Me Cambot, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. A d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance était irrecevable faute de contester une décision préalable ;

- les conclusions à fin d'injonction, qui ne sont pas présentées à l'appui de conclusions à fin d'annulation, sont irrecevables ;

- elle a accompli des démarches aux fins de faire cesser l'extension de la terrasse du restaurant " l'Embarcadère " et de prévenir sa réitération ;

- ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le trouble du voisinage engendré par l'extension de la terrasse du restaurant " l'Embarcadère " ne présente pas un caractère excessif compte tenu du caractère mesuré et ponctuel de cette extension, dans un environnement marqué par la présence de nombreux restaurants.

Par ordonnance du 20 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 12 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D C ;

- et les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. A est propriétaire d'un appartement au premier étage d'un immeuble situé 12 rue des basques à Bayonne, dont la façade, dotée de baies vitrées et d'un balcon, donne sur le quai Amiral E, le long de la Nive. La société Chez Kat et Ben exploite au 15 quai Amiral E, soit dans l'immeuble immédiatement voisin, le restaurant " L'embarcadère ", et dispose d'une autorisation d'occuper le domaine public pour installer une terrasse au droit du restaurant. M. A a, en mai 2017 et août 2018, adressé des courriels au maire de Bayonne se plaignant de ce que cet établissement, excédant le périmètre de son autorisation d'occupation du domaine public, étendait régulièrement sa terrasse jusque sous le balcon et les baies vitrées de son appartement. Par un courrier du 19 septembre 2018, M. A, estimant que le maire de Bayonne n'avait pas pris les mesures permettant de faire cesser l'atteinte à la tranquillité publique générée par les nuisances inhérentes à ces extensions de terrasse, a sollicité l'indemnisation des préjudices consécutifs, selon lui, à la carence du maire de Bayonne dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Cette réclamation n'ayant pas été accueillie, il a demandé au tribunal administratif de condamner la commune de Bayonne à lui verser une somme totale de 27 000 euros en réparation de ses préjudices et d'enjoindre au maire de Bayonne de mettre fin à l'occupation illicite du domaine public par le restaurant " L'embarcadère ". Il relève appel du jugement du 14 septembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que () les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous les actes de nature à compromettre la tranquillité publique () ". En vertu de ces dispositions, il incombe au maire de prendre les mesures appropriées pour empêcher sur le territoire de sa commune des agissements de nature à troubler la tranquillité des habitants.

3. Il résulte de l'instruction, en particulier des photographies prises par M. A au cours du printemps et de l'été 2018 ainsi que des écritures produites devant le tribunal par la société Chez Kat et Ben que cette dernière a, à plusieurs reprises, installé quelques tables et chaises au droit du salon de coiffure au-dessus duquel est situé l'appartement du requérant, qui se plaint des nuisances, notamment sonores, engendrées par cette extension non autorisée de terrasse. Il résulte cependant des clichés photographiques versés par la commune de Bayonne que l'immeuble dans lequel est situé l'appartement du requérant est encadré, de part et d'autre, par des terrasses de restaurants, à savoir, d'un côté, celle du restaurant " l'Embarcadère ", installée au droit de l'immeuble directement adjacent, et de l'autre côté, une autre terrasse de restaurant, implantée à quelques mètres seulement de l'immeuble du requérant. Il résulte également de l'instruction que le quai Amiral E est doté de nombreuses autres terrasses de restaurant et constitue un axe animé, en particulier durant la période estivale. Dans ces conditions, il n'est pas établi que l'extension de la terrasse du restaurant l'Embarcadère, dont la fréquence n'est au demeurant pas établie par les éléments produits au dossier, générerait par elle-même des nuisances sonores ou olfactives caractérisant une atteinte à la tranquillité publique au sens des dispositions précitées. L'absence de mesure coercitive du maire de Bayonne à l'égard de la société Chez Kat et Ben ne constitue dès lors pas, dans les circonstances de l'espèce, une carence du maire dans l'exercice des pouvoirs de police générale que cette autorité tient des dispositions citées au point précédent.

4. En second lieu, aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Il appartient à l'autorité administrative affectataire de dépendances du domaine public de gérer celles-ci tant dans l'intérêt du domaine et de son affectation que dans l'intérêt général. L'autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine en vue d'y exercer une activité économique, à la condition que cette occupation soit compatible avec l'affectation et la conservation du domaine. Les autorisations privatives d'occupation de ce domaine, telles que les autorisations d'implantation de terrasses, ne constituent pas un droit pour les demandeurs ou leur titulaire.

5. Les extensions de terrasse dont fait état M. A constituent une occupation illicite du domaine public relevant de la police spéciale de la conservation du domaine public. Il résulte de l'instruction que, par un courriel du 17 juin 2017, le directeur de la prévention, de la sécurité et de la tranquillité publique de la commune de Bayonne a indiqué à M. A qu'une rencontre serait organisée avec le gérant de la société Kat et Ben le 21 juin suivant, en présence du responsable du service des droits de place, afin de lui rappeler son obligation de respecter le périmètre de son autorisation de voirie. Toutefois selon un courriel adressé le 5 août 2017 par M. A au maire de Bayonne, cette démarche amiable, dont il n'est pas établi qu'elle aurait été suivie d'un courrier d'avertissement, n'a pas permis de mettre un terme aux extensions de terrasse du restaurant. Le requérant affirme, sans être contredit sur ce point, avoir au cours de l'été 2018 appelé à de nombreuses reprises les services de police municipale, qui ont systématiquement refusé d'intervenir et, par conséquent, n'ont jamais dressé le constat d'infraction à la police de la conservation du domaine public routier prévu à l'article L. 116-2 du code de la voirie routière. Il résulte également de l'instruction que les courriels adressés par M. A au maire de Bayonne les 14 et 24 août 2018 n'ont donné lieu à aucune suite. Dans ces conditions, le maire de Bayonne ne peut être regardé comme ayant pris les mesures appropriées en matière de police spéciale de conservation du domaine public.

6. Cependant, cette carence fautive n'est de nature à engager la responsabilité de la commune de Bayonne que sous réserve de la démonstration de l'existence d'un dommage en lien avec cette faute. Or, d'une part, M. A n'apporte aucun élément de nature à établir que les extensions de terrasse litigieuses, dont la fréquence n'est pas établie, auraient entrainé une perte de valeur vénale de son appartement et lui auraient ainsi occasionné un préjudice financier. D'autre part, compte tenu de ce qui été dit au point 3, il n'établit pas davantage la réalité des troubles dans ses conditions d'existence dont il sollicite la réparation. Enfin, la seule circonstance que M. A a été confronté, en particulier en août 2018, à une carence du maire de Bayonne dans l'exercice de ses pouvoirs de police, ne suffit pas à caractériser l'existence du préjudice moral qu'il invoque.

7. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande indemnitaire. Ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, être accueillies.

8. Enfin, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A le versement d'une somme au titre des frais exposés par la commune de Bayonne et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bayonne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à B A et à la commune de Bayonne.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2024 à laquelle siégeaient :

M. Laurent Pouget, président,

Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,

M. Manuel Bourgeois, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2024.

La rapporteure,

D C

Le président,

Laurent Pouget

La greffière,

Chirine Michallet

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

21BX04123