Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX04737

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Pom'2 Sèvres a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la décision du 18 octobre 2018 par laquelle la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a réduit l'aide attribuée au titre du fonds opérationnel 2017 pour le financement de son programme opérationnel en tant qu'organisation de producteurs ainsi que la décision du 12 février 2019 rejetant son recours gracieux, et d'enjoindre à FranceAgriMer de lui régler intégralement la somme de 252 719,28 euros et de procéder au réexamen de la demande au fonds opérationnel 2017 portant sur un montant de 655 634,50 euros.

Par un jugement n° 1900726 du 28 octobre 2021, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 28 décembre 2021, ainsi qu'un mémoire enregistré le 8 septembre 2023 et deux mémoires en production de pièces enregistrés le 29 septembre 2023, lesquels n'ont pas été communiqués, la société Pom'2 Sèvres, représentée par Me Baboulat, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1900726 du 28 octobre 2021 du tribunal administratif de Poitiers ;

2°) d'annuler la décision du 18 octobre 2018 par laquelle la directrice générale de FranceAgriMer a revu l'aide attribuée au titre du fonds opérationnel 2017 pour le financement de son programme opérationnel en tant qu'organisme de producteurs ainsi que la décision du 12 février 2019 rejetant son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre à titre principal à FranceAgriMer à de lui régler intégralement la somme de 252 719,28 euros ou à titre subsidiaire de procéder au réexamen de la demande au fonds opérationnel 2017 portant sur un montant de 655 634,50 euros ;

4°) de mettre à la charge de FranceAgriMer le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

- le jugement attaqué méconnait le principe du contradictoire prévu par les dispositions de l'article L. 5 du code de justice administrative, dès lors qu'il y a eu un déséquilibre flagrant entre le délai accordé à FranceAgriMer pour produire son mémoire, et celui qui lui a été accordé pour présenter son mémoire en réplique ;

- le jugement attaqué méconnait le droit à un procès équitable, prévu par les dispositions de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors qu'elle a été placée dans une situation de déséquilibre dans ses échanges avec FranceAgriMer ;

- le dernier mémoire présenté par FranceAgriMer le 1er octobre 2021 n'a pas été communiqué, alors qu'il a bien été pris en compte par le tribunal dès lors qu'il en est fait mention dans le jugement ;

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 9 du code de justice administrative ;

- le jugement attaqué méconnait les dispositions de l'article R. 741-7 et R. 741-8 du code de justice administrative dès lors qu'il ne comporte pas les signatures du président-rapporteur, de l'assesseur le plus ancien et du greffier d'audience ;

- le tribunal administratif de Poitiers a jugé ultra petita, dès lors que le moyen relatif au caractère opposable de l'annexe W jointe à la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes, n'était pas soulevé ;

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :

- les décisions du 18 octobre 2018 et du 12 février 2019 ne sont pas suffisamment motivées ;

- l'annexe W jointe à la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes, n'est pas opposable dès lors qu'elle ne peut définir ou déterminer l'exhaustivité d'un tel document et donc renouveler toute la structure et le contenu global du document ;

- le règlement des factures en litige du programme opérationnel de 2017 pouvait avoir lieu préalablement à leur prise en charge par la société Pom'2 Sèvres dès lors que les comptes coopérateurs étaient créditeurs et que les règlements sont bien intervenus avant le 31 décembre 2017 ;

- l'application de pénalités financières est entaché d'erreur d'appréciation dès lors que de telles pénalités ne sont pas expressément visées par l'article 117 du règlement (UE) n° 543/2011 ;

- le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ne constitue pas un allégement de charges sociales mais un avantage fiscal qui n'a pas à être déduit des frais de personnel pris en charge par l'aide communautaire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2023, FranceAgriMer, représenté par Me Alibert, conclut au rejet de la requête et demande que soit mis à la charge de la société requérante le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens invoqués par la société Pom'2 Sèvres ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement d'exécution UE n° 543/2011 de la Commission européenne du 7 juin 2011 ;

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 30 septembre 2008 portant modalités de mise en œuvre du règlement d'exécution (UE) n° 543/2011 de la Commission portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement et du Conseil pour le secteur des fruits et légumes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pauline Reynaud,

- les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique,

- les observations de Me Baboulat, représentant la société Pom'2 Sèvres et les observations de Me Idrissi, représentant FranceAgriMer.

Une note en délibéré présentée par la société coopérative d'intérêt collectif agricole Pom'2 Sèvres a été enregistrée le 10octobre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. La société coopérative d'intérêt collectif agricole Pom'2 Sèvres, qui exerce une activité de collecte, stockage, conditionnement, promotion et vente des pommes de ses associés coopérateurs, a déposé une demande d'aide au titre du fonds opérationnel pour l'année 2017 pour un montant de 655 634,50 euros auprès de FranceAgriMer. Suite à un contrôle sur place révélant plusieurs irrégularités, FranceAgriMer a informé la société Pom'2 Sèvres, par une décision du 18 octobre 2018, de l'attribution d'une aide à hauteur de 392 900,38 euros, afin de tenir compte de réfactions. Le recours gracieux formé par la société Pom'2 Sèvres le 30 octobre 2018 a été rejeté par une décision de FranceAgriMer du 12 février 2019. La société Pom'2 Sèvres a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler les décisions des 18 octobre 2018 et 12 février 2019 et d'enjoindre à FranceAgriMer, à titre principal, de lui régler intégralement la somme de 252 719,28 euros, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de la demande au fonds opérationnel 2017 portant sur un montant de 655 634,50 euros. La société Pom'2 Sèvres relève appel du jugement n° 1900726 du 28 octobre 2021 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes ". L'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales prévoit que : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que le premier mémoire en défense produit devant les premiers juges par FranceAgriMer a été enregistré le 8 octobre 2020, et que par une ordonnance du greffe du tribunal administratif de Poitiers du 16 novembre 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 1er décembre 2020. La société Pom'2 Sèvres n'apporte aucun élément de nature à démontrer que le délai de deux mois qui lui a ainsi été laissé pour produire un mémoire en réplique ne lui aurait pas permis de faire valoir utilement ses arguments. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la clôture d'instruction a été reportée en dernier lieu au 4 avril 2021, et que la société Pom'2 Sèvres a produit dans l'intervalle un second mémoire en réplique. La seule circonstance que la société requérante aurait disposé d'un délai moins long que FranceAgriMer pour produire son mémoire ne suffit pas à caractériser une méconnaissance du principe du contradictoire. Dans ces conditions, la société a disposé d'un délai suffisant pour répliquer au mémoire en défense de FranceAgriMer et n'est pas fondée à soutenir que le caractère contradictoire de la procédure prévu à l'article L. 5 du code de justice administrative aurait été méconnu. Il en va de même s'agissant du droit à un procès équitable garanti par les stipulations précitées de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 613-3 du code de justice administrative : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction ".

5. Il résulte de ces dispositions que l'instruction écrite est normalement close dans les conditions fixées par l'article R. 613-1 ou bien, à défaut d'ordonnance de clôture, dans les conditions fixées par l'article R. 613-2. Toutefois, lorsque, postérieurement à cette clôture, le juge est saisi d'un mémoire émanant de l'une des parties à l'instance, et conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l'instruction, il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de ce mémoire avant de rendre sa décision, ainsi que de le viser sans l'analyser. Dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser.

6. Il ressort des pièces du dossier que la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 4 avril 2021 et que FranceAgriMer a produit un dernier mémoire en défense le 1er octobre 2021, soit postérieurement à la clôture d'instruction. Toutefois, si le tribunal a visé ce mémoire, ainsi qu'il lui incombait de le faire, il ne résulte pas de la motivation du jugement que les premiers juges se seraient fondés sur les éléments contenus dans celui-ci pour rejeter la demande présentée en première instance. Dès lors, l'absence de communication de ce mémoire n'a pas entaché le jugement attaqué d'irrégularité sur ce point.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

8. Il ressort des points 22 et 23 du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments développés par les parties, ont répondu au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 8 de l'arrêté du 30 septembre 2008. Ils ont en particulier indiqué que les dispositions de cet article impliquent que les factures soient payées par les producteurs avant que l'organisation de producteurs ne prenne à sa charge le montant payé et qu'il ne résultait pas de l'instruction que les factures en cause auraient été payées au préalable par les producteurs avant que la société Pom'2 Sèvres s'en acquitte. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement doit être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".

10. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et la greffière d'audience. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à la société appelante ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit être écarté.

11. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que la société requérante a soulevé, dans son mémoire introductif d'instance devant les premiers juges, la question du caractère opposable aux organisations de producteurs de l'annexe W jointe à la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes. Il ressort des points 17 et 18 du jugement attaqué qu'en indiquant que " l'annexe W qui constitue un référentiel, précise qu'elle fait partie intégrante de la stratégie nationale à laquelle elle est annexée et a donc un caractère officiel et opposable ", les premiers juges n'ont ainsi pas " statué ultra petita " comme le soutient l'appelante.

Sur le bien-fondé du jugement :

12. En premier lieu, l'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, les vices propres du rejet du recours gracieux ne peuvent être utilement contestés. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient l'appelante, la décision du 12 février 2019 constitue bien une décision prise sur recours gracieux formé le 30 octobre 2018 par la société Pom'2 Sèvres auprès de FranceAgriMer. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision du 12 février 2019 de rejet du recours gracieux formé par la société Pom'2 Sèvres doit être écarté comme étant inopérant.

13. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision du 18 octobre 2018 vise les textes sur lesquels elle se fonde, en particulier le règlement d'exécution (UE) n° 543/2011 de la Commission européenne du 7 juin 2011, le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, ainsi que l'annexe W jointe à la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes. Cette décision mentionne par ailleurs les motifs justifiant l'application d'une réfaction, notamment que l'analyse de plusieurs factures et de leur règlement indique que pour de nombreuses dépenses, la prise en charge de l'organisation de producteurs précède l'acquittement de la facture par le producteur. Elle précise également le montant des réfactions et pénalités appliquées en application de l'article 117 du règlement d'exécution (UE) n° 543/11 du 7 juin 2011. Dans ces conditions, la décision attaquée, qui comporte les motifs de droit et de fait sur lesquels elle se fonde, est suffisamment motivée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision du 18 octobre 2018 ne peut qu'être écarté.

14. En troisième lieu, aux termes de l'article 36 du règlement UE 1308/2013 : " Chaque État membre établit une stratégie nationale pour les programmes opérationnels à caractère durable sur le marché des fruits et légumes. ". Selon l'article D. 664-2 du code rural et de la pêche maritime : " Le ministre chargé de l'agriculture adopte la structure générale et le contenu global de la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes mentionnée au 2 de l'article 36 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles, selon les modalités définies aux articles 27 et 28 du règlement délégué (UE) n° 2017/891 complétant le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des produits transformés à base de fruits et légumes et aux articles 2 et 3 du règlement d'exécution (UE) n° 2017/892 portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés. La stratégie peut être consultée sur le site du ministère de l'agriculture et de la pêche et de l'établissement public créé en application de l'article L. 621-1, compétent en matière de fruits et légumes. ". Une annexe W est jointe à la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes.

15. Il ressort des pièces du dossier que l'annexe W, laquelle constitue un référentiel, indique qu'elle fait partie intégrante de la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes à laquelle elle est jointe, et précise qu'elle a pour objet " de présenter les conditions générales d'éligibilité, les modalités de calcul de l'aide, les conditions d'éligibilité des dépenses, les procédures administratives d'approbation et d'agrément " et " précise également la nature des justificatifs à produire dans les dossiers d'agrément et de paiement ou à tenir à disposition au siège de l'organisation de producteurs ". Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société appelante, cette annexe est publiée sur le site internet de FranceAgriMer. Dans ces conditions, alors que le caractère opposable de la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes n'est pas contesté, la société Pom'2 Sèvres n'est pas fondée à soutenir que l'annexe W ne serait pas opposable aux organisations de producteurs et que FranceAgriMer ne pouvait se fonder sur ce référentiel pour appliquer les réfactions en litige.

16. En quatrième lieu, aux termes de l'article 3.7.2 de l'annexe W : " L'OP prend en charge la dépense en remboursant le producteur. Ainsi, le producteur doit s'acquitter de sa facture avant que l'OP ne règle le paiement de la demande de prise en charge, sauf cas dûment justifiés ". Selon l'article 7 de l'arrêté du 30 septembre 2008 portant modalités de mise en œuvre du règlement d'exécution (UE) n° 543/2011 de la Commission portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement et du Conseil pour le secteur des fruits et légumes : " () / Les dépenses ou charges des producteurs adhérents qui mettent en œuvre une ou plusieurs mesures visées dans la stratégie nationale ne peuvent être prises en charge par le fonds opérationnel que si elles ont donné lieu à des paiements effectifs couvrant la totalité de la dépense. / Dans le cas des coopératives, le mouvement des comptes coopérateurs vaut paiement effectif ".

17. Il résulte des dispositions précitées que les factures prises en charge par l'organisation de producteurs doivent avoir préalablement été acquittées par les producteurs concernés. Or, la société Pom'2 Sèvres ne conteste pas que les factures litigieuses n'ont pas été acquittées par les producteurs concernés avant qu'elle prenne en charge ces dépenses. Par ailleurs, si la société requérante se prévaut du fonctionnement des comptes coopérateurs selon un mode de compensation de créances et de dettes réciproques entre les producteurs et la coopérative, elle n'apporte toutefois pas d'élément de nature à établir l'existence de mouvements de comptes coopérateurs valant paiement effectif des dépenses éligibles. Par suite, le moyen tiré de ce que FranceAgriMer ne pouvait appliquer de réfaction en se fondant sur la circonstance que certaines factures ont été prises en charge par la société Pom'2 Sèvres avant qu'elles n'aient été acquittées par les producteurs concernés, ne peut qu'être écarté.

18. En cinquième lieu, aux termes de l'article 117 du règlement (UE) n° 543/2011 : " () 2. L'Etat membre examine la demande d'aide reçue du bénéficiaire et établit les montants admissibles au bénéfice de l'aide. Il détermine : / a) le montant payable au bénéficiaire sur la seule base de la demande ; / b) le montant payable au bénéficiaire après examen de la recevabilité de la demande. / 3. Si le montant établi au paragraphe 2, point a), dépasse plus de 3% le montant établi conformément au paragraphe 2, point b), une pénalité est appliquée. Le montant de la pénalité correspond à la différence entre les montants calculés au paragraphe 2, points a) et b) ".

19. Il ressort des termes mêmes de la décision du 18 octobre 2018 que celle-ci mentionne expressément une " sanction réduction de l'aide ", et vise l'article 117 du règlement (UE) n° 543/2011, ainsi que l'annexe I de l'arrêté du 30 septembre 2008 modifié, qui précise les modalités de calcul de cette sanction. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société appelante, les dispositions précitées de l'article 117 du règlement (UE) n° 543/2011 prévoient bien le mécanisme de pénalité appliqué par FranceAgriMer. La circonstance que ces dispositions ne précisent pas expressément que l'application de la pénalité aura pour conséquence une réduction de l'aide accordée à la société, n'est pas de nature à priver de base légale la sanction ainsi appliquée par FranceAgriMer. Enfin, l'annexe I de l'arrêté du 30 septembre 2008, intitulée " Méthode de calcul de l'aide au fonds opérationnel ", précise en son point 11 les modalités de calcul de la sanction prévue à l'article 117 du règlement (UE) n° 543/2011 et fait partie intégrante de cet arrêté, publié au journal officiel et opposable dans son intégralité. Par suite, le moyen doit être écarté.

20. En sixième et dernier lieu, la société appelante soutient que l'annexe W, dans sa version applicable à l'année 2018, qualifie le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) d'avantage fiscal et non d'allégement de charges sociales, et qu'il n'y a dès lors pas lieu de le déduire des frais de personnel éligibles à l'aide. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le b de l'article 3.4.3 de l'annexe W applicable au titre de l'année 2017 prévoit bien que " Le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) doit être déduit du " cumul du salaire brut ". Dans ces conditions, la société Pom'2 Sèvres n'est pas fondée à soutenir que FranceAgriMer ne pouvait déduire le CICE des frais de personnel éligibles à l'aide. Par suite, le moyen doit être écarté.

21. Il résulte de tout ce qui précède que la société Pom'2 Sèvres n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 18 octobre 2018 par laquelle la directrice générale de FranceAgriMer a revu l'aide attribuée au titre du fonds opérationnel 2017 pour le financement de son programme opérationnel en tant qu'organisation de producteurs ainsi que la décision du 12 février 2019 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

22. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de FranceAgriMer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la société requérante demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Pom'2 Sèvres le versement à FranceAgriMer de la somme de 1 500 euros en application des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Pom'2 Sèvres est rejetée.

Article 2 : La société Pom'2 Sèvres versera à FranceAgriMer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société coopérative d'intérêt collectif agricole Pom'2 Sèvres et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer.

Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

Mme Pauline Reynaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2023.

La rapporteure,

Pauline ReynaudLa présidente,

Evelyne Balzamo Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.