Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX00901

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Rivedoux-Plage a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Ile de Ré a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de cette communauté de communes, en tant qu'elle classe en zone Ud le secteur nord de la commune et en zone Nr le secteur nord de la zone d'activités du " Fond des marais " ou, à titre subsidiaire, de l'annuler dans son intégralité.

Par un jugement n° 2000388 du 20 janvier 2022, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 mars 2022 et 12 janvier 2023, la commune de Rivedoux-Plage, représentée par Me Jean-Meire, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2000388 du tribunal administratif de Poitiers du 20 janvier 2022 ;

2°) d'annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Ile de Ré a approuvé le PLUi de cette communauté de communes ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de l'Ile de Ré une somme de 1 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- en contrôlant les qualifications juridiques liées aux notions de " continuité " et de " zone d'urbanisation diffuse ", pour l'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ainsi que " d'espace remarquable " et " d'unité paysagère ", pour l'application de l'article L. 121-23 du même code, sous le prisme du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et non du contrôle normal, les premiers juges ont méconnu l'étendue de leur compétence ;

- le tribunal a insuffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, au regard de la continuité des parcelles du secteur nord de la commune dont le classement est contesté avec le secteur classé en zone Ub du lotissement des " Goguettes " ;

- le règlement graphique du PLUi, en ce qu'il classe les parcelles litigieuses du secteur nord de la commune en zone Ud, n'est pas cohérent avec le rapport de présentation ;

- le schéma de cohérence territoriale de l'Ile de Ré ainsi que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires de la région Nouvelle-Aquitaine n'ont identifié aucune discontinuité dans le tissu urbain au niveau du secteur nord de la commune ;

- en déterminant les critères d'identification des villages et agglomérations déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8 et en définissant leur localisation, les auteurs du PLUi ont empiété sur les compétences du schéma de cohérence territoriale, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme ;

- le classement des parcelles du secteur nord de la commune en zone Ud est, au regard de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles du secteur nord de la zone d'activités du " Fond des marais " en zone Nr est, au regard de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2022, la communauté de communes de l'Ile de Ré, représentée par la SELARL cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Rivedoux-Plage sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Michaël Kauffmann,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Jean-Meire, représentant la commune de Rivedoux-Plage, et de Me Lapprand, représentant la communauté de communes de l'Ile de Ré.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes de l'Ile de Ré a prescrit l'élaboration de son PLUi. Le projet de plan a été arrêté par délibération du 16 mai 2019 puis délibération du 13 août 2019, adoptée à la majorité qualifiée des deux tiers, et a été soumis à enquête publique, qui s'est déroulée du 23 août au 24 septembre 2019. Le conseil communautaire a approuvé le PLUi par une délibération du 17 décembre 2019. La commune de Rivedoux-Plage relève appel du jugement du 20 janvier 2022 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 17 décembre 2019.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, il ressort des points 4 à 10 du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments de la demande, ont suffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de ce que le classement des parcelles du secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage en zone Ud méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. La commune de Rivedoux-Plage n'est donc pas fondée à critiquer, pour ce motif, la régularité du jugement en litige.

3. En second lieu, si la requérante soutient qu'en contrôlant les qualifications juridiques liées aux notions de " continuité " et de " zone d'urbanisation diffuse " pour l'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ainsi que " d'espace remarquable " et " d'unité paysagère " pour l'application de l'article L. 121-23 du même code, sous le prisme du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et non du contrôle normal, les premiers juges ont " méconnu l'étendue de leur compétence ", ces erreurs, à les supposer établies, n'affectent que le bien-fondé du jugement et non sa régularité. Par suite, à supposer que l'appelant ait entendu ainsi invoquer des moyens tirés de l'irrégularité du jugement, ces moyens ne sauraient être accueillis.

Sur la légalité de la délibération du 17 décembre 2019 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste.

5. De première part, le rapport de présentation du PLUi indique que la zone Ud correspond aux secteurs d'habitat de densité modérée dont il convient de conserver les formes urbaines existantes pour préserver le paysage, limiter l'exposition aux risques naturels et maitriser l'étalement urbain, la forme urbaine dominante étant celle d'une implantation des constructions de type " maisons individuelles ", en retrait et généralement sur un niveau. Il identifie, à ce titre, le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage, constitué notamment des lieux-dits de La Palisse, le Fond du Purais, La Mérente, les Bragauds et Les Goguettes, comme situé en discontinuité du bourg. Le règlement du PLUi dispose, pour sa part, que le secteur Ud correspond à une urbanisation de basse densité, en discontinuité des centres-bourgs, au sein duquel les nouvelles constructions sont interdites mais où sont notamment autorisées l'extension mesurée des constructions à destination d'habitation, sous condition de ne pas compromettre la qualité paysagère du site et de prendre en compte les risques naturels et la reconstruction à l'identique de bâtiments.

6. Il ressort des pièces du dossier et notamment des plans et vues aériennes versés à l'instance que les lieux-dits de La Palisse, le Fond du Purais, La Mérente, les Bragauds et Les Goguettes, dont les parcelles sont classées en zone Ud et qui sont compris dans le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage, sont séparés du centre bourg de la commune, au nord de la rue Charles de Gaulle, par de vastes espaces boisés et naturels, pourvus uniquement de constructions éparses, et ne constituent pas, dès lors, une extension de l'urbanisation en continuité avec le centre bourg de Rivedoux-Plage et sa périphérie immédiate. De même, le lotissement des " Goguettes ", dont les parcelles sont classées en zone Ub au sein de laquelle sont autorisées les nouvelles constructions, constitue un ilot d'habitations plus dense, séparé des lieux-dits en cause par des espaces naturels non construits et ne se trouve pas en continuité de ces derniers. Par ailleurs, si elle comporte des constructions de part et d'autre de la voie, la rue Charles de Gaulle marque également une rupture nette entre une urbanisation très dense au sud et une urbanisation plus diffuse et clairsemée au nord, marquée, s'agissant des secteurs classés en zone Ud, par un rythme, un nombre et une densité des constructions lâches, généralement sur un seul rang, comprenant de nombreuses parcelles non bâties et boisées ou en état naturel ainsi que des parcelles classées en zone Rf du plan de prévention des risques naturels (PPRN) applicable sur le territoire de la commune, approuvé le 15 février 2018 et annexé au PLUi litigieux, à caractère inconstructible. Si ainsi que l'indique l'appelante, certains secteurs, au nord de la commune, ont pu être classés en zone Ub, leur configuration, qui présente une urbanisation ponctuelle plus densifiée, n'est pas comparable avec celle des lieux-dits dont s'agit, dont le classement est contesté, qui comptent en moyenne sept à huit logements à l'hectare et qui ne sont pas caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. La circonstance que le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage est desservi par les réseaux publics et comporte des équipements destinés à fournir des activités de services aux habitants est, à cet égard, sans incidence. Enfin, si les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme prévoient que " l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants " dans les collectivités territoriales relevant de la législation relative à la protection du littoral, ces dispositions ne font, en tout état de cause, pas obstacle, à ce que, eu égard au parti d'aménagement retenu, le zonage et le règlement d'un plan local d'urbanisme interdisent ou limitent une urbanisation nouvelle dans ces zones, y compris en limite de zones urbanisées. Dans ces conditions, le classement en zone Ud des secteurs concernés n'est entaché d'aucune erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation eu égard aux partis d'urbanisme retenus pour cette zone, visant à préserver le paysage, limiter l'exposition aux risques naturels et maitriser l'étalement urbain.

7. De deuxième part, aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " / () / Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. ".

8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Il est constant que le territoire de la communauté de communes de l'Ile de Ré n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCOT), le SCOT de l'Ile de Ré approuvé le 25 octobre 2012 ayant été annulé par un jugement du tribunal administratif de Poitiers du 9 juillet 2015 devenu définitif. Dès lors, les auteurs du PLUi contesté ont pu eux-mêmes définir, en compatibilité avec les dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, les critères d'identification des agglomérations et villages prévus à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et localiser ces derniers. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme doit être écarté.

9. De troisième part, si le rapport de présentation décrit la commune de Rivedoux-Plage comme " lovée dans un écrin boisé " qui " s'étire très largement le long des axes routiers et s'étend dans les espaces boisés sans véritable structure hiérarchisée avec une forte privatisation de l'espace " et sa " frange boisée " comme permettant " d'absorber le bâti " et constituant " une limite d'urbanisation à conforter ", ces seules descriptions ainsi que les cartes illustrant les contours de la commune de Rivedoux-Plage ne sont pas en contradiction avec le règlement graphique du PLUi qui, pour les motifs exposés aux points 5 et 6, a classé en zone Ud les parcelles des lieux-dits de La Palisse, le Fond du Purais, La Mérente, les Bragauds et Les Goguettes.

10. De dernière part, il y a lieu d'écarter par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du SCOT de l'Ile de Ré approuvé le 25 octobre 2012 et de celles du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) de la région Nouvelle-Aquitaine, adopté le 16 décembre 2019 par le conseil régional de la région Nouvelle-Aquitaine et approuvé le 27 mars 2020 par arrêté de la préfète de la région.

11. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. / Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages. ". Aux termes de l'article L. 121-24 du même code : " Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. () ". Aux termes de l'article R. 121-4 de ce code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : / 1° Les dunes () / () / 7° Les parties naturelles des sites inscrits ou classés en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement, des parcs nationaux créés en application de l'article L. 331-1 du code de l'environnement et des réserves naturelles instituées en application de l'article L. 332-1 du code de l'environnement ; () ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

12. Les parties naturelles des sites inscrits ou classés en application de la loi du 2 mai 1930 et les forêts et zones boisées proches du rivage de la mer sont présumées constituer des sites ou paysages remarquables. Toutefois, si cette qualification présumée est contestée, leur caractère remarquable doit être justifié. Pour apprécier si les parcelles en cause présentent le caractère de site ou paysage remarquable à protéger au sens des dispositions précitées, l'autorité compétente ne peut se fonder sur leur seule continuité avec un espace présentant un tel caractère, sans rechercher si elles constituent avec cet espace une unité paysagère justifiant dans son ensemble cette qualification de site ou paysage remarquable à préserver.

13. Le rapport de présentation du PLUi indique que la zone Nr correspond à des espaces remarquables au titre de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme et se rapporte à des secteurs naturels situés en site classé, constitués de parcelles boisées ou en prairie ou en zone de marais généralement sans aucune construction. Le règlement du PLUi dispose, pour sa part, que la zone Nr correspond aux parties naturelles du territoire, situées en espaces remarquables, où seuls sont autorisés, notamment, la réfection des bâtiments existants, les travaux ayant pour objet la conservation ou la protection des espaces remarquables, les constructions et aménagements liés et nécessaires à la saliculture ou les aménagements légers visés à l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme.

14. Il ressort des pièces du dossier que le secteur constitué des parcelles cadastrées OC 644 à 659, 816 à 849, 2642 à 2644, inclus dans le périmètre du site inscrit de l'Ile de Ré, dont le classement en zone Nr est contesté par la commune de Rivedoux-Plage, est localisé au nord de la zone d'activités du " Fond du marais ", au sein d'un ensemble paysager d'un seul tenant formé, à l'ouest de la commune, par des vastes forêts et espaces laissés à l'état naturel, préservés et vierges de toute habitation. Ce secteur, qui se trouve inclus dans le périmètre de la zone de préemption définie par le département de la Charente-Maritime au titre des espaces naturels sensibles, comprend des dunes grises, qui constituent un habitat naturel identifié comme présentant un enjeu de conservation par la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 modifiée, ainsi que des dunes boisées, dont la végétation s'apparente à celle des dunes littorales. Le rapport de présentation du PLUi indique, s'agissant de l'avifaune, que ces milieux sont favorables au Pipit rousseline, espèce menacée au niveau européen, au Petit-duc scops, au bord de l'extinction en Poitou-Charentes et à l'Engoulevent d'Europe, qui y évoluent. Une frange boisée constituant une limite d'urbanisation à conforter y a, en outre, été identifiée, dans ce rapport, en limite séparative de la zone agglomérée située à l'est de ce secteur, que la cartographie du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) identifie comme appartenant à la trame verte de l'Ile de Ré en tant que réservoir de biodiversité au titre des dunes, pelouses et forêts intérieures. Eu égard à l'unité paysagère du site, la circonstance que certaines parcelles de ce secteur ont pu être, à l'origine, exploitées à des fins agricoles ou qu'elles aient été laissées à l'abandon est sans incidence sur la qualification d'espace remarquable. Par ailleurs, en l'absence de SCOT applicable sur le territoire de la communauté de communes de l'Ile de Ré, le préfet de la Charente-Maritime, saisi en application des dispositions de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme, a rejeté la demande de dérogation sollicitée par la communauté de communes pour l'ouverture à l'urbanisation des parcelles en cause, auparavant classées en zone ND du plan d'occupation des sols de la commune de Rivedoux-Plage, dès lors que ces parcelles présentent les caractéristiques d'un espace naturel remarquable. Dans ces conditions, malgré la présence d'un pylône de faible envergure en extrême bordure de ce secteur et alors même qu'elles ne seraient pas identifiées comme constituant un réservoir de biodiversité par le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) de Poitou-Charentes, ni situées dans l'une des zones naturelles d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) de l'Ile de Ré, dans la zone importante de conservation des oiseaux (ZICO), dans la zone humide d'importance internationale (RAMSAR) ou dans un site classé Natura 2000, c'est sans commettre d'erreur de droit ni erreur d'appréciation, au regard des dispositions précitées de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, que les auteurs du PLUi ont classé les parcelles dont s'agit en zone Nr au titre des espaces naturels remarquables.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Rivedoux-Plage n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de l'Ile de Ré, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Rivedoux-Plage, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Rivedoux-Plage une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes de l'Ile de Ré et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Rivedoux-Plage est rejetée.

Article 2 : La commune de Rivedoux-Plage versera à la communauté de communes de l'Ile de Ré une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Rivedoux-Plage et à la communauté de communes de l'Ile de Ré.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

M. Michaël Kauffmann, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2023.

Le rapporteur,

Michaël Kauffmann La présidente,

Evelyne Balzamo

Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.