Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX01710

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A D, d'une part, et M. C B, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Ainhoa ainsi que les décisions par lesquelles le président de la communauté d'agglomération a rejeté leurs recours gracieux.

Par un jugement n°2001092 et 2001648 du 29 avril 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 juin 2022 et 15 mars 2023, M. C B, représenté par Me Jambon, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 29 avril 2022 ;

2°) d'annuler à titre principal, la délibération du 22 février 2020 et la décision rejetant son recours gracieux et, à titre subsidiaire, d'annuler cette même délibération en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section E n° 734 en zone A inconstructible et la décision de rejet de son recours gracieux dans cette mesure ;

3°) d'enjoindre au conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil communautaire le retrait de la délibération du 22 février 2020 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section E n° 734 en zone inconstructible ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays basque le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération, le recours gracieux tendait à l'annulation totale de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme et non à la seule annulation en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section E n° 734 en zone inconstructible ; la demande présentée devant le tribunal administratif était recevable ;

- la délibération a été signée par le directeur général des services qui ne disposait pas d'une délégation régulièrement publiée l'habilitant à signer cette délibération ; il n'est pas démontré que cette délibération a été signée par l'ensemble des conseillers communautaires de la communauté d'agglomération du Pays basque ;

- la note de synthèse qui n'est constituée que du modèle de délibération finalement adoptée, ne comporte aucune explication relative aux motifs et au choix qui ont conduit à la révision du document d'urbanisme ni justification des options essentielles retenues pour définir les différents zonages et rédiger le règlement ; la communauté d'agglomération ne justifie pas de l'envoi aux conseillers communautaires de la convocation accompagnée d'une note explicative de synthèse en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- le classement de la parcelle cadastrée section E n° 734 en zone agricole non constructible est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; cette parcelle se situe dans une zone urbanisée, est desservie par tous les réseaux et n'est pas visible depuis l'église classée de la commune, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Pau dans un jugement du 20 novembre 2006 ; cette parcelle ne sera jamais exploitée d'un point de vue agricole, d'une part, parce qu'elle n'a aucune valeur agricole, d'autre part, parce qu'elle est entourée de maisons individuelles d'habitation et que sa superficie, qui n'a aucun potentiel agronomique biologique ou écologique, est trop petite pour accueillir une activité agricole ; la parcelle jouxte le bourg et au sud des parcelles toutes destinées à être bâties ; la qualification de coupure d'urbanisation pour la parcelle en litige procède d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que la parcelle se situe dans la continuité immédiate du bourg et qu'il n'existe pas d'élément de végétation entre la parcelle et le bourg ; le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au classement de la parcelle en litige en zone constructible.

Par deux mémoires enregistrés les 24 février et 21 mars 2023, la communauté d'agglomération du Pays basque, représentée par Me Cambot, conclut au rejet de la requête, le cas échéant après avoir fait usage de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et de mettre à la charge de l'appelant une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le recours gracieux n'avait pour objet que de remettre en cause partiellement la délibération du 22 février 2020 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section E n° 734 en zone A ; la demande tendant à l'annulation totale de la délibération du 22 février 2020, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Pau le 28 août 2020, était, par suite, tardive ;

- les moyens développés par M. B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Nathalie Gay;

- les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 11 décembre 2014, le conseil municipal d'Ainhoa a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Après l'accord du conseil municipal d'Ainhoa le 16 mars 2017, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a accepté la reprise de la procédure de révision du plan local d'urbanisme par une délibération du 8 avril 2017. Le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a eu lieu le 16 décembre 2017 et le projet de révision du plan local d'urbanisme a été arrêté par une délibération du conseil communautaire du 13 avril 2019. Après une enquête publique qui s'est déroulée du 22 octobre au 22 novembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Ainhoa par une délibération du 22 février 2020. M. B, propriétaire de la parcelle cadastrée section E n° 734, a formé un recours gracieux le 1er avril 2020, reçu le 15 avril 2020 contre cette délibération. M. B, décédé le 28 novembre 2022, a relevé appel du jugement du 29 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune d'Ainhoa ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux. L'affaire étant en l'état au 3 avril 2023, date de la notification du décès de M. B, il y a lieu pour la cour d'y statuer, alors même qu'aucun ayant-droit n'a déclaré reprendre l'instance.

Sur la légalité de la délibération du 22 février 2020 :

2. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre () ". Aux termes de l'article L. 2121-23 du même code : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer ".

3. D'une part, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, la signature du directeur général des services de la communauté d'agglomération du Pays basque apposée sur l'extrait de la délibération contesté n'a ni pour objet ni pour effet de désigner ce dernier comme l'auteur de la décision mais a pour seul objet de certifier conformes les mentions y figurant. D'autre part, les dispositions de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales ne sont pas prescrites sous peine de nullité. Par suite, le moyen tiré du défaut de signature par les conseillers communautaires de la délibération du 22 février 2020 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque ne peut, par suite, qu'être écarté.

4. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu des dispositions précitées de l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () ".

5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

6. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été destinataires d'une convocation à la séance du conseil communautaire du 22 février 2020 par courrier postal et par courriel du 14 février 2020 indiquant l'ordre du jour complet de la séance, assortie des rapports correspondants. Le courriel renvoyait à un lien de téléchargement donnant accès notamment à un dossier contenant les annexes du point relatif à l'approbation du plan local d'urbanisme d'Ainhoa, une annexe 1 contenant une note relative aux modifications apportées entre l'arrêt et l'approbation du plan local d'urbanisme et une annexe 2 contenant l'entier dossier de révision du plan local d'urbanisme à savoir la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme, le compte-rendu du conseil communautaire du 16 décembre 2017, le procès-verbal du débat sur les orientations du PADD, le rapport de présentation, le PADD, le règlement et les orientations d'aménagement et de programmation (OAP), les annexes règlementaires du plan, les annexes du projet de délibération, le dossier d'enquête publique et son annexe, le procès-verbal de synthèse des observations du commissaire-enquêteur, les conclusions et avis du commissaire enquêteur et le mémoire en réponse de la communauté d'agglomération. Au surplus, il résulte notamment des visas de la délibération contestée qu'a été exposée, en séance, une présentation de la synthèse des observations du public et des personnes publiques et organismes associés ou consultés ainsi que des modifications apportées pour tenir compte des avis joints au dossier d'enquête publique, des observations du public et du rapport et conclusions du commissaire enquêteur. L'ensemble de ces documents a permis aux conseillers communautaires d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit de la révision du plan local d'urbanisme d'Ainhoa et de mesurer les implications de leur décision. En outre, l'appelant n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause l'exactitude des indications fournies en défense par la communauté d'agglomération. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

7. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A " du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'axe 1 du PADD, intitulé " assurer un développement urbain en cohérence avec l'identité d'Ainhoa " a pour but un développement urbain raisonné et s'il prévoit l'accueil de 70 à 75 habitants supplémentaires d'ici 2025, il rappelle le principe de gestion économe des sols et un développement urbain principalement centré sur le bourg et Dantxaria. En outre, l'axe 2 du même projet vise à préserver et mettre en valeur les atouts paysagers, patrimoniaux et environnementaux d'Ainhoa. Il prévoit de favoriser la qualité paysagère et architecturale du bourg notamment en maintenant les principales perspectives sur le village en protégeant les zones agricoles et naturelles situées en périphérie de ce dernier et en limitant fortement l'ouverture à l'urbanisation sur ces secteurs. Il insiste également sur le maintien des coupures d'urbanisation identifiées, principalement deux coupures d'urbanisation identifiées autour du village, dont la coupure entre le village et le quartier Amikueta, au sud. D'ailleurs, l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur d'Amikueta rappelle que " le site localisé au sud du bourg, s'implante autour de constructions existantes, relativement récentes, séparées de la bastide par le talweg et le ruisseau. Cette coupure naturelle est intéressante car elle préserve les limites du bourg ancien ". Ainsi, il ressort de ces éléments que la volonté des auteurs du plan local d'urbanisme visait à maintenir les coupures d'urbanisation afin de respecter l'homogénéité du bourg historique, dans son implantation et sa forme urbaine.

10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section E n° 734, d'une superficie de 6 627 mètres carrés, dépourvue de toute construction, s'ouvre au nord et au sud-ouest sur de vastes parcelles agricoles. Elle est séparée de la zone UAa comprenant le bourg par la parcelle E 735 et du quartier de l'Amikueta, classé en zone 1 AU et UBb, par la parcelle cadastrée E 112. Il ressort également des photographies produites que cette parcelle surplombe le cœur du village et présente les caractéristiques d'une zone naturelle de prairies et de boisements et d'une coupure d'urbanisation permettant la préservation d'une co-visibilité directe du quartier de l'Amikueta avec la bastide. Si la parcelle litigieuse constitue actuellement une prairie, il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'elle serait dépourvue de potentiel agronomique, biologique ou paysager. En outre, si M. B se prévaut d'un jugement du tribunal administratif de Pau du 20 juin 2006, qui a jugé que pour l'application de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, la parcelle litigieuse était située dans une partie actuellement urbanisée de la commune d'Ainhoa, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que ce terrain puisse être classé pour l'avenir en zone naturelle au moment de l'élaboration du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, et nonobstant la présence d'autres constructions éparses à proximité de la parcelle cadastrée section E n°734 et le fait qu'elle soit desservie par les réseaux publics, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que le classement de cette parcelle en zone agricole ne méconnaissait pas les orientations du PADD et qu'il n'était pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

11. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir, que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération du Pays basque, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des héritiers de M. B, le versement à la communauté d'agglomération du Pays basque d'une somme de 1 500 euros en application de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête présentée par M. B est rejetée.

Article 2 : Les héritiers de M. B verseront à la communauté d'agglomération du Pays basque une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux héritiers de M. C B et à la communauté d'agglomération du Pays Basque.

Une copie en sera adressée pour information à la commune d'Ainhoa.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Nathalie Gay, première conseillère,

Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2023.

La rapporteure,

Nathalie GayLa présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.