Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX02260

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de la Martinique d'annuler la décision du 29 avril 2021 par laquelle le préfet de la Martinique a rejeté sa demande de cession d'un terrain situé dans la zone des 50 pas géométriques.

Par un jugement n° 2100459 du 12 mai 2022, le tribunal administratif de la Martinique a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 11 août 2022, M. A B, représenté par Me Bel, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Martinique du 12 mai 2022 et la décision du 29 avril 2021 par laquelle le préfet de la Martinique a rejeté sa demande de cession d'un terrain situé dans la zone des 50 pas géométriques ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Martinique de transmettre le procès-verbal de bornage du 8 décembre 2016 au directeur régional des finances publiques de la Martinique en vue d'une évaluation du prix de cession de la parcelle, et ce dans un délai de 15 jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué omet de se prononcer sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée attachée au jugement du tribunal administratif de la Martinique du 7 novembre 2019 annulant la décision du 18 juin 2019 du directeur de l'agence des 50 pas géométriques ;

- le jugement attaqué motive le rejet du moyen tiré du détournement de pouvoir par une simple phrase stéréotypée et est ainsi insuffisamment motivé ;

- le jugement attaqué retient à tort que le motif d'intérêt général pour lequel la décision a été adoptée ne repose pas exclusivement sur le projet d'aménagement d'une servitude de passage transversale ;

- la décision attaquée méconnait l'autorité de la chose jugée attachée au jugement du 7 novembre 2019 ; l'annulation impliquait que l'agence des 50 pas géométriques transmette le procès-verbal de bornage réalisé le 8 décembre 2016 au service des domaines pour évaluation du prix de vente ; l'administration ne pouvait revenir sur des étapes antérieures de la procédure pour identifier un nouveau motif de refus ; le préfet n'a pas respecté le délai de deux mois imparti pour se prononcer de nouveau ; l'écoulement d'un délai d'un an et demi lui permet d'opposer un nouveau motif tiré d'un programme d'équipement du quartier par la création d'un cheminement littoral habilement localisé sur les parcelles intégrées au bornage du 8 décembre 2016 ;

- le bornage réalisée le 8 décembre 2016 a été accepté par toutes les parties, à la différence de celui du 18 novembre 2014, et est opposable à l'administration ; il appartient à l'agence des 50 pas géométriques de poursuivre la procédure en transmettant ce procès-verbal de bornage au service des domaines ;

- le préfet commet une erreur en opposant un refus à une demande qui n'est pas celle dont il était saisi ;

- la décision repose sur des faits matériellement inexacts en estimant qu'il doit déposer une nouvelle demande ; il suffit de finaliser la procédure initiée par le bornage du 8 décembre 2016 ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait sur le contenu de sa demande, sur l'identification des parcelles concernées, et sur la référence qui est faite au procès-verbal de bornage du 18 novembre 2014 qui n'a pas été signé par toutes les parties ;

- le jugement est entachée d'une erreur lorsqu'il retient que l'accès à sa propriété ne sera ni compromis ni rendu plus difficile si le terrain supportant le chemin d'accès ne lui est pas cédé ; le projet de sentier va engendrer des difficultés de maintien de la sécurité et de la tranquillité publique ;

- la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir ; le cheminement littoral invoqué par le préfet n'a aucune réalité et a pour seul objectif de faire obstacle à sa demande ;

- le projet d'aménagement opposé par le préfet prévoit une servitude de passage illégale en ce qu'elle n'est pas située à 10 mètres au moins de sa maison ni n'est distante d'au moins 500 mètres de toutes voies publiques d'accès transversales au rivage ; le préfet n'a pas soumis à la délibération des conseils municipaux des communes intéressées le tracé et les caractéristiques du projet de servitude ;

- l'annulation de la décision implique nécessairement qu'il soit enjoint au préfet et à l'agence des 50 pas géométriques de transmettre le procès-verbal de bornage du 8 décembre 2016 au directeur régional des finances publiques pour estimation du prix de cession dans un délai de 15 jours à compter de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 juillet 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Stéphane Gueguein,

- les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public

- et les observations de Me Lagarde se substituant à Me Bel, représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. Par courrier du 11 avril 2011, M. B a demandé au préfet de la Martinique de lui céder le terrain relevant du domaine public maritime sur lequel est édifiée la maison à usage d'habitation qu'il a acquise le 18 décembre 2008. M. B relève appel du jugement du 12 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de la Martinique a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 29 avril 2021 par laquelle le préfet de la Martinique a refusé de donner suite à sa demande de cession sur la base du plan de situation établi le 8 décembre 2016.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de la Martinique a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par le requérant. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée attachée au jugement du tribunal administratif de la Martinique du 7 novembre 2019 en indiquant, au point 3 du jugement attaqué, que l'annulation par le tribunal de la décision du 18 juin 2018 du directeur de l'agence des 50 pas géométriques n'impliquait pas nécessairement que l'autorité administrative donne suite au procès-verbal de bornage établi en 2016.

3. En deuxième lieu, le tribunal a suffisamment répondu au moyen tiré du détournement de pouvoir en énonçant qu'il n'était pas établi.

4. En troisième lieu, le moyen tiré de l'erreur qu'auraient commise les premiers juges en retenant que le motif d'intérêt général pour lequel la décision critiquée a été adoptée ne reposait pas exclusivement sur l'existence d'un projet d'aménagement d'une servitude de passage transversal ressortit du bien-fondé du jugement attaqué et n'est pas susceptible d'en entacher la régularité.

5. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

6. Aux termes de l'article L. 5111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction applicable au litige : " La zone comprise entre la limite du rivage de la mer et la limite supérieure de la zone dite des cinquante pas géométriques définie à l'article L. 5111-2 fait partie du domaine public maritime de l'Etat. ". Aux termes de l'article L. 5111-2 du même code : " La réserve domaniale dite des cinquante pas géométriques est constituée par une bande de terrain délimitée dans les départements de La Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique. () ". Aux termes l'article R. 5111- 5 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les projets d'aliénation ou de transfert de gestion sont soumis à l'avis d'une commission des cinquante pas géométriques constituée dans le département ". Aux termes de l'article L. 5112-6 du code général de la propriété des personnes publiques dans sa version applicable au litige : " Les terrains situés dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse, délimités conformément aux articles L. 5112-1 et L. 5112-2, peuvent être déclassés aux fins de cession à titre onéreux aux personnes ayant édifié ou fait édifier avant le 1er janvier 1995, ou à leurs ayants droit, des constructions à usage d'habitation. / () Le prix de cession est déterminé d'après la valeur vénale du terrain nu à la date du dépôt de la demande de cession. Il est fixé selon les règles applicables à l'aliénation des immeubles du domaine privé. / La superficie cédée est ajustée en fonction des nécessités de l'équipement du secteur en voirie et réseaux divers et des conditions de cession des fonds voisins. Elle ne peut excéder un plafond fixé par décret. () ". Aux termes de l'article L. 5112-7 de ce code : " Un terrain ne peut être cédé à une personne privée tant qu'il n'a pas été délimité et que les servitudes et usages dont il fait l'objet après sa cession n'ont pas été intégralement précisés ".

7. Aux termes de l'article R. 5112-21 du même code : " La demande comporte : () 2° Un plan de situation de l'immeuble, établi suivant les modalités prévues à l'article R. 5112-3 () ". Aux termes de l'article R. 5112-3 de ce code : " La demande mentionnée à l'article R. 5112-2 comporte : () 3° Un plan de situation du terrain, établi par un géomètre expert ou par une personne remplissant les conditions prévues à l'article 30 de la loi n° 46-942 du 7 mai 1946 modifiée instituant l'ordre des géomètres experts. Ce plan mentionne la surface sur laquelle porte la demande. Il peut être établi un plan de situation commun à plusieurs demandes de cession. Chaque demande comporte une copie de ce plan () ". Aux termes de l'article R. 5112-23 dudit code : " La superficie à céder est ajustée par le préfet dans les conditions fixées à l'article L. 5112-6 compte tenu le cas échéant des propositions présentées par le président du conseil d'administration de l'agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques ". Aux termes de l'article R. 5112-25 de ce code : " Le directeur régional des finances publiques fixe le prix du terrain nu à la date du dépôt de la demande de cession. / Le préfet notifie au demandeur une offre de cession et l'invite à souscrire aux conditions de celle-ci. / L'offre est caduque à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification si l'occupant n'a pas souscrit, dans ce délai, aux conditions de celle-ci () ". Selon l'article D. 5112-24 du même code : " La superficie prévue au dernier alinéa de l'article L. 5112-6 est fixée à 500 mètres carrés. / Toutefois, lorsque la compatibilité entre les projets de cessions prévues à l'article L. 5112-6 et le programme d'équipement des terrains situés dans les espaces urbains et les espaces occupés par une urbanisation diffuse aboutit à l'identification de portions de terrains inutilisées, le préfet peut procéder à leur répartition entre les personnes mentionnées à ce même article et, à cet effet, à la cession d'un terrain de superficie supérieure à 500 mètres carrés ".

8. Il ressort des pièces du dossier qu'après avoir obtenu un accord de principe sur la demande de cession de M. B, un plan de bornage des parcelles supportant la maison, réalisée le 18 novembre 2014 a délimité une parcelle de 1 362 m², cadastrée section AB n° 53, divisée par la suite en deux parcelles n° 91 et n° 113. M. B a refusé de donner suite à la proposition de cession de l'Etat du 25 avril 2016 et a demandé la réalisation d'un second plan de bornage, réalisé le 8 décembre 2016, lequel a délimité un terrain de 2 325 m² incluant les parcelles précitées et la parcelle cadastrée section AB n° 93, divisée par la suite en deux parcelles n° 123 et n° 134, supportant le portail de la maison et une portion d'un chemin en terre. L'agence des 50 pas géométriques de Martinique a cette fois refusé de poursuivre la procédure par une décision du 18 juin 2018. Sur demande de M. B, le tribunal administratif de la Martinique a, par un jugement du 7 novembre 2019, annulé cette décision du 18 juin 2018 et a enjoint à l'administration d'examiner de nouveau la demande de cession de l'intéressé dans un délai de deux mois. A la suite d'un réexamen, le préfet a, par la décision en litige, rejeté la demande portant sur une surface de 2 325 m² et a informé M. B que la première offre de prix du 25 avril 2016, portant sur les parcelles cadastrées section AB n° 91 et 113, était caduque et qu'il lui appartenait de formuler une nouvelle demande de cession pour instruction.

9. En premier lieu, par le jugement du 7 novembre 2019 précité, le tribunal administratif de la Martinique a annulé la décision du 18 juin 2018 par laquelle le directeur de l'agence des 50 pas géométriques a refusé la demande de cession modifiée sur la base de la délimitation établie le 8 décembre 2016 au motif de l'erreur de droit commise à opposer le plafond réglementaire de 500 m² prévu au premier alinéa de l'article D. 5112-24 précité du code général de la propriété des personnes publiques sans avoir recherché si des portions de terrains étaient inutilisées. L'autorité de la chose jugée attachée à ce jugement n'impliquait ni que l'administration, qui devait se prononcer au vu des circonstances de droit et de fait applicables à la date de ce nouvel examen, était tenue de faire droit à la demande de cession de l'intéressé ni qu'elle ne pouvait procéder à un réexamen total de cette demande et lui opposer un nouveau refus reposant sur un motif différent de celui censuré par le tribunal administratif. En l'espèce, la décision critiquée, fondée sur la mise en œuvre du second alinéa de l'article D. 5112-24 du code général de la propriété des personnes publiques, repose sur un motif différent de celui censuré par tribunal administratif. La circonstance, au demeurant regrettable, que l'Etat n'ait pas respecté le délai de deux mois imparti pour procéder à ce nouvel examen est sans incidence sur la légalité de la décision de refus ici contestée.

10. En deuxième lieu, le préfet de la Martinique, qui n'y était pas tenu, n'a commis aucune erreur en soulignant que son acceptation de principe pour une demande de cession des parcelles cadastrées section AB n° 91 et n° 113 était toujours d'actualité, a légitimement retenu la caducité de l'offre de prix formulée le 25 avril 2016 et a invité le requérant à formuler une nouvelle demande.

11. En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées des articles L. 5112-7 et R. 5112-23 du code général de la propriété des personnes publiques qu'après délimitation des parcelles faisant l'objet de la demande de cession, il appartient au préfet d'ajuster la superficie à céder. Ainsi, et contrairement à ce que soutient M. B, le plan de bornage du 8 décembre 2016, qui a permis la délimitation de deux nouvelles parcelles sur le domaine public maritime de l'Etat, avait pour seul objet d'identifier le périmètre dans lequel pouvait s'inscrire la demande de cession de l'intéressé et n'avait en aucun cas pour effet de contraindre l'Etat à étendre le champ de l'acceptation de la demande résultant de l'offre de prix du 25 avril 2016. La circonstance que le procès-verbal de bornage du 18 novembre 2014 n'ait pas été signé par toutes les parties est sans incidence sur la légalité de la décision en litige.

12. En quatrième lieu, la décision critiquée est fondée sur le projet, inclus dans le programme d'équipement du quartier Point Chaudière au Vauclin de l'agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques de Martinique du 25 mars 2019, de restauration du sentier littoral et des chemins d'accès à la mer de ce quartier parmi lesquels figurent le chemin de terre desservant la maison du requérant. Contrairement à ce que soutient ce dernier, propriétaire d'une maison construite irrégulièrement sur le domaine public maritime de l'Etat, dont la demande de cession vise à régulariser sa situation, la réalisation de ce projet de réhabilitation d'un chemin préexistant sur le domaine public de l'Etat, dont la réalité n'est pas utilement contestée, ne nécessite pas l'instauration de la servitude de passage transversale des piétons prévus par l'article L. 121-51 du code de l'urbanisme.

13. De plus, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le maintien dans le domaine public de l'Etat des parcelles n° 123 et n° 134 qui supportent le portail de la maison de M. B et le chemin de terre y conduisant, situation correspondant à celle existant à la date à laquelle l'intéressé a acquis la maison concernée, et la restauration du sentier d'accès à la mer auraient pour conséquence d'enclaver les parcelles cadastrées section AB n° 91 et n° 113 ou d'en compromettre l'accès d'une quelconque façon et seraient ainsi susceptibles de générer des troubles à l'ordre public. Par suite, c'est à bon droit, et ce quel que soit le niveau d'avancement du projet d'aménagement précité, que le préfet de la Martinique a refusé d'inclure les parcelles cadastrées section AB n° 123 et n° 134 dans le périmètre des terrains susceptibles d'être cédés à M. B.

14. En dernier lieu, il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Martinique a rejeté se demande. Les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.

Copie sera adressée au ministre chargé des Outre-mer et au préfet de la Martinique.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Karine Butéri, présidente,

M. Stéphane Gueguein, président-assesseur,

Mme Caroline Gaillard, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2024.

Le rapporteur,

Stéphane Gueguein La présidente,

Karine Butéri

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au ministre chargé des Outre-mer, chacun en ce qui les concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.