Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX02356

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme E F B a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 17 septembre 2021 par laquelle la directrice du centre hospitalier de Périgueux l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter de cette même date.

Par un jugement n° 2106086 du 30 juin 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 août 2022 et le 9 février 2023,

Mme F B, représentée par Me Plumet, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 30 juin 2022 ;

2°) d'annuler la décision de suspension du 17 septembre 2021 ;

3°) d'enjoindre au centre hospitalier de Périgueux de lui verser les traitements dont elle a été privée au cours de la période de suspension de fonctions, dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Périgueux la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et le débouter de toute éventuelle demande sur ce fondement.

Elle soutient que :

- son employeur n'était pas en situation de compétence liée pour la suspendre de ses fonctions alors même qu'elle n'avait présenté aucun justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ; elle se trouvait en cours de processus de procréation médicalement assistée et son médecin ne voulait pas le poursuivre si elle se vaccinait ;

- la décision contestée ne pouvait être prononcée en l'absence du décret d'application expressément prévu à l'article 12 II de la loi du 5 août 2021 ; le décret antérieur du 7 août 2021 et l'avis de la haute autorité de la santé (HAS) du 6 août 2021 ne constituent pas des textes d'application de la loi du 5 août 2021, et ne précisent pas les conditions de vaccination des personnels de santé ; le décret du 22 septembre 2021 pris après avis de la HAS du 9 septembre 2021 n'a été publié que le 23 septembre 2021 ;

- à titre subsidiaire, la décision a été prise par une autorité incompétente ; les décisions de suspension de fonctions prises sur le fondement de la loi du 5 août 2021 n'entrent pas dans le champ de la délégation de signature du 1er septembre 2021 ; en outre, son signataire ne justifie pas avoir pris la décision litigieuse dans le cadre de cette délégation, dès lors qu'il l'a signée en son nom propre ;

- la décision contestée est insuffisamment motivée en ce qu'elle exclut la possibilité de présenter un justificatif d'au moins une dose vaccinale avec un examen de dépistage virologique, et celle de présenter un certificat de rétablissement de la covid-19 ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été informée des conséquences qu'emporte l'interdiction d'exercer sur son emploi et des moyens pour régulariser sa situation ;

- en excluant qu'elle puisse lever la mesure de suspension dont elle fait l'objet, soit par la production du justificatif de l'administration d'une dose de vaccin accompagné d'un examen de dépistage négatif, soit par le certificat de rétablissement délivré à la suite d'une contamination par le virus du covid-19, le directeur du centre hospitalier a commis une erreur de droit ;

- à titre subsidiaire, la décision contestée a été prononcée en méconnaissance du droit à un procès équitable et des garanties entourant le prononcé d'une sanction disciplinaire ; elle méconnaît les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par des mémoires en défense enregistrés le 10 janvier 2023 et le 16 juin 2023, le centre hospitalier de Périgueux, représenté par la SCP KPL Avocats, demande à la cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de Mme F B la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- alors que Mme F B ne conteste pas n'avoir présenté aucun justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination, il était en situation de compétence liée pour la suspendre de ses fonctions ;

- le décret du 7 août 2021 a été pris pour l'application de l'article 12 II de la loi du 5 août 2021, après avis de la Haute autorité de santé émis les 4 et 6 août 2021 ;

- la circonstance que le signataire de la décision contestée n'a pas fait précéder sa signature de la mention " par délégation " ne suffit pas à faire regarder cette décision comme incompétemment édictée ; par ailleurs, le signataire bénéficiait d'une délégation de signature consentie le 1er septembre 2021 par la directrice du centre hospitalier ;

- le moyen tiré du défaut de motivation est dépourvu de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; à supposer que la décision litigieuse ait nécessité d'être motivée en vertu d'un texte particulier, elle comporte l'ensemble des considérations de fait et de droit permettant à sa destinataire de comprendre les motifs sur lesquels elle se fonde ;

- alors que la légalité d'une décision de suspension s'apprécie à la date de son édiction, la circonstance qu'elle ne mentionne pas toutes les hypothèses de nature à en permettre ultérieurement la levée ne l'entache pas d'illégalité ; Mme F B n'a par ailleurs présenté aucune demande tendant à l'abrogation de cette décision en se prévalant d'un des justificatifs non mentionné dans la décision ; en tout état de cause, une annulation sur ce fondement ne pourrait qu'être partielle, en tant qu'elle omet de mentionner certains justificatifs ;

- une décision de suspension de fonctions prise sur le fondement de la loi du 5 août 2021 ne constituant pas une sanction disciplinaire, le moyen tiré de ce qu'elle méconnaîtrait les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 86-33 du 16 janvier 1986 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021, modifié par le décret n° 2021-1059 du

7 août 2021 et le décret n° 2021-1215 du 22 septembre 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C,

- les conclusions de Mme Isoard, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1.Mme F B exerçait ses fonctions au sein du centre hospitalier de Périgueux en qualité de psychomotricienne. Par une décision du 17 septembre 2021, la directrice du centre hospitalier de Périgueux l'a suspendue de ses fonctions à compter du même jour. Mme F B relève appel du jugement n° 2106086 du 30 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2.Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () / ". Aux termes de l'article 13 de cette même loi : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. (). ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. () ".

3.En premier lieu, il résulte des dispositions précitées que, compte tenu notamment des modalités de régularisation dont disposent les personnels ne satisfaisant pas à l'obligation vaccinale, qui peuvent comprendre la prise de jours de congés payés avec l'accord de l'employeur, le simple constat que les conditions impliquant une interdiction d'exercer sont réunies ne suffit pas à caractériser, contrairement à ce que soutient le centre hospitalier, une situation de compétence liée pour prononcer à l'endroit d'un agent une mesure de suspension de fonctions sans traitement.

4.En deuxième lieu, en application des dispositions de la loi du 5 août 2021, le législateur a donné compétence aux autorités investies du pouvoir de nomination pour contrôler le statut vaccinal des agents concernés par l'obligation et à défaut, suspendre ceux ne produisant pas de justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ou de certificat de rétablissement. Cette compétence peut être déléguée à toute autre personne dès lors que celle-ci bénéficie d'une délégation de signature prévue par les textes législatifs, régulièrement publiée et suffisamment précise.

5.Aux termes des dispositions de l'article D. 6143-33 du code de la santé publique :

" Dans le cadre de ses compétences définies à l'article L. 6143-7, le directeur d'un établissement public de santé peut, sous sa responsabilité, déléguer sa signature. ". Aux termes de l'article D. 6143-34 de ce code : " Toute délégation doit mentionner : 1° Le nom et la fonction de l'agent auquel la délégation a été donnée ; 2° La nature des actes délégués ; 3° Éventuellement, les conditions ou réserves dont le directeur juge opportun d'assortir la délégation. () ".

6.Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 1er septembre 2021, la directrice du centre hospitalier de Périgueux a donné délégation de signature à M. D A, directeur adjoint des ressources humaines et de la formation, aux fins de signer, en lieu et place de la directrice et en cas d'empêchement, " tout document, engagement et correspondance se rapportant à la gestion de la direction des ressources humaines et de la formation ", et notamment " les documents relatifs aux positions statutaires et cessations de fonctions ". Par suite, une décision de suspension de fonctions prise sur le fondement de la loi du 5 août 2021 entre dans le champ de cette délégation quand bien même l'article 2 de celle-ci, énumérant les actes relatifs aux domaines délégués, ne le précise pas expressément. Par ailleurs, la circonstance que la décision contestée ne porte pas la mention " pour la directrice et par délégation " n'est pas, contrairement à ce que soutient la requérante, de nature à permettre de considérer que cette décision aurait été prise au nom propre du délégataire dès lorsqu'elle était établie sur un papier à en-tête du centre hospitalier de Périgueux, et que ses visas indiquaient " décision de suspension ; le directeur du centre hospitalier ". Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.

7.En troisième lieu, la décision litigieuse vise les lois du 13 juillet 1983 et 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires ainsi que la loi du 5 août 2021 et son décret d'application du 7 août 2021 et comporte les considérations de fait sur lesquelles elle se fonde. Par suite, et alors que le caractère suffisant de la motivation d'une décision administrative ne se confond pas avec le bien-fondé de ses motifs, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision en litige doit être écarté.

8.En quatrième lieu, aux termes du II de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 : " Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises ". Le décret du 7 août 2021 a modifié le décret du 1er juin 2021 pour, notamment, introduire ou modifier des dispositions règlementaires concernant les justificatifs, le certificat de rétablissement, les cas de contre-indication et le contrôle. Son annexe II précisait les cas de contre-indication médicale et son article 2-4 prévoyait que le certificat de contre-indication est établi par un médecin, le cas échéant pour la durée qu'il mentionne. Ainsi, le décret précité, qui mentionnait notamment l'avis de la Haute Autorité de santé du 4 août 2021 portant sur les contre-indications, comportait toutes les précisions utiles permettant l'application de la loi du 5 août 2021. La circonstance qu'un deuxième décret n° 2021-1215, daté du 22 septembre 2021, ait modifié la liste des vaccins admis pour y inclure dans certaines conditions certains vaccins autorisés par l'Organisation mondiale de la santé et ne bénéficiant pas d'autorisation en France n'est pas de nature à démontrer que la loi aurait été inapplicable à la date de la décision contestée, et Mme F B n'allègue d'ailleurs pas qu'elle aurait souhaité choisir un tel vaccin. Par ailleurs, si l'intéressée indique avoir été en cours de processus de procréation médicalement assistée, elle ne soutient pas qu'elle aurait obtenu pour ce motif un certificat médical de contre-indication à la vaccination contre la Covid-19, et ne remet pas en cause les mentions de l'annexe au décret du 7 aout 2021 énumérant les cas de contre-indication.

9.En cinquième lieu, il résulte des dispositions du III de l'article 14 précédemment citées, lesquelles ont fixé une procédure préalable à l'édiction d'une mesure de suspension, que l'employeur qui constate que l'agent ne peut plus exercer son activité en application du I du même article l'informe sans délai, avant de prononcer une telle mesure de suspension, des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation et le cas échéant d'utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés.

10.Il ressort des pièces du dossier, en particulier du courrier du 15 septembre 2021 que Mme F B a été convoquée à un entretien le 17 septembre 2021 à 11h30, lequel avait pour objet de lui exposer les conséquences de l'absence de justification de son statut vaccinal sur l'exercice de ses fonctions ainsi que les moyens de régulariser sa situation. Il n'est pas allégué que cet entretien, qui s'est tenu le jour même de l'édiction de la décision contestée, n'aurait pas été préalable à celle-ci. En s'abstenant d'indiquer le contenu de cet entretien, Mme F B, qui n'allègue pas avoir disposé de congés qu'elle aurait souhaité prendre, ne conteste pas sérieusement que l'information prévue par les dispositions précitées lui a été apportée. Il s'ensuit que le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

11.En sixième lieu, lorsque l'autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de la loi du 5 août 2021 et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l'agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité, sans prononcer de sanction. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du droit à un procès équitable garanti par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du fait de l'absence de procédure disciplinaire respectant les droits de la défense, doit être écarté.

12.En dernier lieu, en subordonnant par la décision contestée la levée de la mesure de suspension qu'elle prononce à la seule production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret n° 2021-1059 du

7 août 2021 et en s'abstenant d'y faire figurer la présentation d'un certificat de rétablissement ou le justificatif d'au moins une dose vaccinale avec un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, lequel était alors admis à la date d'édiction de la mesure, la directrice du centre hospitalier de Périgueux a commis une erreur de droit.

13.Il résulte de ce qui précède que Mme F B est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de suspension de fonctions du 17 septembre 2021 en tant qu'elle n'indique pas que la présentation d'un certificat de rétablissement ou d'un justificatif d'au moins une dose vaccinale avec un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 serait de nature à en permettre la levée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte :

14.Mme F B n'établit, ni même n'allègue, avoir présenté à son employeur au cours de la période concernée par la suspension de fonctions sans traitement, un certificat de rétablissement délivré à la suite d'une contamination par le virus de la covid-19 ou un justificatif d'au moins une dose vaccinale avec un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par ce virus. Par suite, compte tenu du motif de l'annulation exposé au point 12, l'exécution du présent arrêt n'implique pas nécessairement que le centre hospitalier de Périgueux verse à Mme F B les traitements dont elle a été privée. Ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte ne peuvent être accueillies.

Sur les frais liés au litige :

15.Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties sur le fondement de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La décision du 17 septembre 2021 est annulée en tant qu'elle n'indique pas que la présentation d'un certificat de rétablissement ou d'un justificatif d'au moins une dose vaccinale avec un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 serait de nature à en permettre la levée.

Article 2 : Le jugement du 30 juin 2022 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E F B et au centre hospitalier de Périgueux.

Délibéré après l'audience du 26 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, présidente,

Mme Anne Meyer, présidente assesseure,

M. Antoine Rives, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 décembre 2024.

Le rapporteur,

Antoine C

La présidente,

Catherine Girault

Le greffier,

Fabrice Benoit

La République mande et ordonne à la ministre de la santé et de l'accès aux soins en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.