Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX02875

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une première requête n° 2002581, la commune de Saint-Pierre-de-Mons a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'avis de sommes à payer émis le 16 avril 2019 par l'établissement public Voies Navigables de France (VNF) et d'enjoindre à cette autorité d'émettre un avis de sommes à payer pour l'année 2019 correspondant à l'indemnité pour occupation du domaine public fluvial équivalente à la taxe hydraulique après application de l'abattement pour usage agricole, sous astreinte d'un montant de 100 euros par jour de retard.

Par une deuxième requête n° 2002582, la commune de Saint-Pierre-de-Mons a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'avis de sommes à payer émis le 25 mars 2020 par l'établissement public VNF et d'enjoindre à cette autorité d'émettre un avis de sommes à payer pour l'année 2020 correspondant à l'indemnité pour occupation du domaine public fluvial équivalente à la taxe hydraulique après application de l'abattement pour usage agricole, sous astreinte d'un montant de 100 euros par jour de retard.

Par une troisième requête n° 2102724, la commune de Saint-Pierre-de-Mons a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'avis de sommes à payer émis le 1er avril 2021 par l'établissement public VNF et d'enjoindre à cette autorité d'émettre un avis de sommes à payer pour l'année 2021 correspondant à l'indemnité pour occupation du domaine public fluvial équivalente à la taxe hydraulique après application de l'abattement pour usage agricole, sous astreinte d'un montant de 100 euros par jour de retard.

Par un jugement n°s 2002581, 2002582, 2102724 du 14 septembre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux, après avoir joint les trois requêtes, a annulé l'avis de sommes à payer du 16 avril 2019, a déchargé la commune de Saint-Pierre-de-Mons de la redevance d'occupation du domaine public fluvial mise à sa charge par cet avis de sommes à payer au titre de l'année 2019, et a rejeté le surplus de ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 18 novembre 2022, la commune de Saint-Pierre-de-Mons, représentée par son maire en exercice et par Me Chamberlan-Poulin, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 septembre 2022 en tant qu'il a rejeté le surplus de ses demandes ;

2°) d'annuler l'avis de sommes à payer émis le 25 mars 2020 par l'établissement public VNF et de la décharger de l'obligation de payer les sommes correspondantes ;

3°) d'annuler l'avis de sommes à payer émis le 1er avril 2021 par l'établissement public VNF et de la décharger de l'obligation de payer les sommes correspondantes ;

4°) d'enjoindre à l'établissement public VNF d'émettre deux avis de sommes à payer pour les années 2020 et 2021, correspondants à l'indemnité pour occupation du domaine public fluvial équivalente à la taxe hydraulique après application de l'abattement pour usage agricole, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de l'établissement public VNF une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les deux avis attaqués ont été signés par une autorité incompétente ;

- ils sont entachés d'un " vice de procédure " dès lors qu'ils indiquent se fonder sur une convention du 28 décembre 2018 qui n'existe pas, la convention d'occupation temporaire du domaine public n'ayant été signée par VNF que le 28 décembre 2019 ;

- ils sont insuffisamment motivés et ne contiennent pas les bases de la liquidation ;

- ils méconnaissent le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs, par voie d'exception de la convention qui les fonde, signée le 28 décembre 2019 avec prise d'effet au 1er janvier 2019 ;

- cette convention est par ailleurs entachée d'une méconnaissance du principe de bonne foi et de loyauté des relations contractuelles, à défaut pour VNF d'avoir alerté la commune des nombreuses modifications prévues ;

- les avis de sommes à payer sont entachés d'une erreur manifeste dans l'appréciation de l'usage fait de l'eau prélevée qui est agricole et non pas affectée aux eaux publiques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2023, l'établissement public VNF, représenté par Me Caron, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Pierre-de-Mons la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 21 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 juillet 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des transports ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Caroline Gaillard,

- les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public,

- et les observations de Me Choplin, représentant la commune de Saint-Pierre-de-Mons et de Me Betting représentant l'établissement public Voies Navigables de France.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Saint-Pierre-de-Mons, qui exploite une station de pompage d'une emprise de 147,9 m² sur une section de la Garonne relevant du domaine public fluvial dont l'établissement public Voies navigables de France (VNF) est gestionnaire, a conclu avec cet établissement public, le 9 décembre 2013, une convention d'occupation temporaire du domaine fluvial, d'une durée de 5 ans prenant effet à compter du 1er janvier 2014. Cette convention met à la charge de l'occupant la taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d'eau sur le domaine public fluvial, dite taxe hydraulique. Le 22 novembre 2018, la commune a sollicité le renouvellement de cette convention. Le 16 janvier 2019, elle a signé un projet de convention qu'elle a notifié à VNF, qui l'a signé à son tour le 28 décembre 2019. VNF a émis, les 16 avril 2019, 25 mars 2020 et 1er avril 2021, à l'encontre de la commune de Saint-Pierre-de-Mons, trois titres exécutoires portant chacun avis de paiement de la somme de 10 156, 48 euros au titre de l'occupation du domaine public fluvial. Par un jugement du 14 septembre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'avis de sommes à payer du 16 avril 2019 et a en conséquence déchargé la commune de Saint-Pierre-de-Mons de l'obligation de payer la somme correspondante, et a rejeté le surplus de ses demandes qui tendaient à l'annulation des titres exécutoires émis les 25 mars 2020 et 1er avril 2021 ainsi qu'à la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondantes. La commune de Saint-Pierre-de-Mons relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses demandes qu'elle réitère dans les mêmes termes en appel.

Sur le bien-fondé des titres exécutoires :

2. En premier lieu, à l'appui de sa contestation des titres exécutoires, la commune de Saint-Pierre-de-Mons excipe de l'illégalité de la convention d'occupation temporaire du domaine public fluvial qu'elle a conclue avec l'établissement public VNF.

3. Premièrement, elle invoque la méconnaissance du principe de non rétroactivité des actes administratifs. Toutefois, aucune disposition législative ni aucun principe n'interdit aux parties de conférer à une telle convention une portée rétroactive.

4. Deuxièmement, la commune de Saint-Pierre-de-Mons soutient que la convention d'occupation temporaire du domaine public fluvial est entachée d'un vice du consentement. Elle fait à cet égard valoir que VNF a méconnu le principe de bonne foi et de loyauté des relations contractuelles faute de l'avoir alertée sur les nombreuses modifications prévues par la nouvelle convention par rapport à la convention précédente mais également par rapport aux conventions antérieures successivement conclues depuis les années 1980, et en particulier s'agissant du nombre de pompes, du volume d'eau prélevable et surtout de l'usage du domaine public fluvial, les pompes étant désormais affectées à un usage d'eaux publiques et non plus d'eaux agricoles.

5. Lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel. Le contenu d'un contrat ne présente un caractère illicite que si l'objet même du contrat, tel qu'il résulte des stipulations convenues entre les parties qui doivent être regardées comme le définissant, est, en lui-même, contraire à la loi, de sorte qu'en s'engageant pour un tel objet, le cocontractant de la personne publique la méconnaît nécessairement.

6. Ainsi qu'il a été dit au point 1, la commune de Saint-Pierre-de-Mons a sollicité, le 22 novembre 2018, le renouvellement de la convention d'occupation du domaine public fluvial dont elle bénéficiait entre 2013 et 2018 et, après réception d'un projet de convention établi par VNF pour la période allant de 2019 à 2023, elle a notifié le 16 janvier 2019 le projet signé à VNF qui l'a signé à son tour le 28 décembre 2019. Cette convention porte sur l'occupation du domaine public fluvial par deux pompes de 100m3/h chacune, d'une emprise de 147,9 m², pour un volume prélevable de 1 752 000m3 par an.

7. Il ne résulte pas de l'instruction que la commune, qui a eu communication du nouveau projet de convention et l'a signé le 16 janvier 2019 sans avoir jamais fait état d'un délai insuffisant pour en étudier le contenu, n'aurait pas consenti aux différentes modifications et notamment à celles concernant l'usage des eaux alors que tant le projet de convention que la nouvelle convention signée le 28 décembre 2019 indiquent expressément que les eaux sont affectées à un usage d'eaux publiques auquel n'est pas applicable l'abattement prévu pour les eaux agricoles.

8. Troisièmement, la commune de Saint-Pierre-de-Mons soutient que la convention sur laquelle les avis de sommes à payer sont fondés est inexistante dès lors qu'ils indiquent que la convention d'occupation du domaine public n° 81311800293 a été notifiée le 28 décembre 2018 alors qu'elle a été notifiée le 28 décembre 2019. Toutefois, compte tenu notamment de la date de notification de la nouvelle convention, cette circonstance s'analyse comme une simple erreur de plume.

9. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la convention d'occupation domaniale doit être écarté en chacune de ses branches.

10. En deuxième lieu, compte tenu de ce qui a été exposé au point 8, le moyen tiré de ce que les avis de sommes à payer seraient entachés d'une erreur de fait en ce qu'ils mentionnent une convention d'occupation du domaine public notifiée le 28 décembre 2018 ne peut qu'être écarté.

11. En troisième lieu, la commune requérante soutient que VNF a commis une erreur dans la qualification juridique de l'eau prélevée en retenant que les eaux étaient affectées à un usage d'eaux publiques et non à un usage d'eaux agricoles. Toutefois, la qualification retenue résulte de la règlementation issue du décret du 13 décembre 2019 qui a modifié l'article R. 4316-3 du code des transports et prévoit désormais que la redevance d'utilisation du domaine public fluvial qui se substitue à l'ancienne taxe, est composée d'une part fixe, fondée sur la superficie du domaine public occupé par l'ouvrage de prise et de rejet d'eau, en l'occurrence, deux pompes de 100m3/h chacune, d'une emprise de 147,9 m², pour un volume prélevable de 1 752 000 m3 par an, et d'une part variable, fondée sur le volume maximal que l'ouvrage peut prélever ou rejeter en une année civile, au vu de ses caractéristiques techniques et en fonction des usages, l'abattement pour les usages agricoles ayant été supprimé. Par suite, le moyen doit être écarté.

Sur la régularité des titres exécutoires :

12. En premier lieu, par une décision du 31 décembre 2012 modifiée, publiée au bulletin officiel des actes de Voies Navigables de France, le directeur général de VNF a désigné les directeurs territoriaux en qualité d'ordonnateurs secondaires. Le directeur général de VNF a nommé, par une décision du 5 novembre 2018, publiée au bulletin officiel des actes de Voies Navigables de France, M. A D en qualité de directeur territorial Sud-Ouest de VNF. Enfin, par une décision du 1er mars 2019, publiée au bulletin officiel des actes de Voies Navigables de France, le directeur territorial Sud-Ouest a donné délégation à M. B C, chef de l'arrondissement " développement de la voie d'eau ", en l'absence de M. D, à l'effet de signer les pièces comptables d'ordonnancement des dépenses et des recettes de toute nature. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des actes contestés doit être écarté comme manquant en fait.

13. En second lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". En vertu de ces dispositions, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

14. La commune requérante soutient que les avis de sommes à payer en litige sont insuffisamment motivés. Toutefois, d'une part, les deux avis mentionnent qu'ils portent sur la convention d'occupation temporaire de prise et de rejet d'eau par un ouvrage hydraulique, résultant de la convention n° 81311800293 signée le 28 décembre 2018, pour un montant annuel de 10 156,48 euros, respectivement pour les périodes de facturation de l'année 2020 et de l'année 2021. La circonstance que cette convention a été en réalité signée le 28 décembre 2019 n'entache pas les titres exécutoires d'un défaut de motivation. D'autre part, il résulte de l'instruction que cette convention préalablement adressée à la commune le 16 janvier 2019, lui permettait de connaître l'objet du contrat et de calculer le montant de la redevance précisé en annexe. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation des titres exécutoires doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède, que la commune de Saint-Pierre-de-Mons n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté le surplus de ses demandes.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

16. Le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ne peuvent être accueillies.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'établissement public VNF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Pierre-de-Mons demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

18. Il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre-de-Mons une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'établissement public VNF et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Pierre-de-Mons est rejetée.

Article 2 : La commune de Saint-Pierre-de-Mons versera à l'établissement public VNF une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'établissement public Voies Navigables de France, et à la commune de Saint-Pierre-de-Mons.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Karine Butéri, présidente,

M. Stéphane Guéguein, président-assesseur,

Mme Caroline Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 octobre 2024.

La rapporteure,

Caroline Gaillard

La présidente,

Karine Butéri

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.