Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX02884

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 22 décembre 2020 par laquelle le secrétariat général pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI) Sud-Ouest a rejeté sa demande de protection fonctionnelle.

Par un jugement n° 2100261 du 26 octobre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 18 novembre 2022 et un mémoire enregistré le 29 août 2023, M. A, représenté par Me Maumont, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux ;

2°) d'annuler la décision du SGAMI du 22 décembre 2020 :

3°) d'enjoindre au SGAMI de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en conditionnant l'octroi de la protection fonctionnelle à la démonstration de faits pénalement établis et au recueil préalable de l'avis de sa hiérarchie, l'administration a ajouté des conditions non prévues par les textes et la jurisprudence et entaché sa décision d'une erreur de droit ;

- l'office du juge n'est pas de rechercher l'existence d'un harcèlement moral, mais d'apprécier si l'intéressé apporte des éléments suffisants pour faire présumer de la matérialité des faits de harcèlement, sans qu'il soit tenu de les établir ;

- ni l'administration intimée, ni le tribunal administratif ne justifient de dérogation permettant de décharger l'administration de son obligation de protection ;

- le tribunal a méconnu son office en n'ordonnant pas une mesure d'instruction qui aurait permis d'éviter que sa conviction ne soit viciée ; il aurait ainsi dû se rapprocher du procureur général près la cour d'appel de Bordeaux et aurait été informé qu'une mise en examen de Monsieur D avait été ordonnée et, par voie de conséquence, que la matérialité des faits de harcèlement moral était nécessairement présumée ;

- les éléments versés au débat démontrent la nature, la fréquence et l'intensité des actes dénoncés, qui ont justifié la mise en examen de M. D et sont de nature à confirmer l'existence d'une présomption de harcèlement justifiant l'octroi de la protection fonctionnelle ;

- le médiateur de la police nationale invalide la position de l'administration ;

- il a été dénigré et placardisé sans qu'on puisse lui faire aucun reproche professionnel puisqu'il n'a fait qu'exercer sa mission d'assistant de prévention ; les propos outranciers de M. D ont été admis par celui-ci lors de ses auditions par les services d'inspection ; ces propos démontrent une réelle animosité et une intention de nuire ; il a été changé d'affectation deux fois en deux mois sans avoir commis la moindre faute en dehors de toute procédure réglementaire, qu'il n'a pas été noté en 2013, que le procès-verbal de carence de sa notation 2014 comprend une mention discriminatoire, l'administration centrale du ministère de l'intérieur n'a jamais retenu sa candidature à l'avancement au grade de major ; la présomption de faits de harcèlement moral est ainsi amplement apportée ;

- la réalité de sa pathologie en lien avec ses conditions de travail est également établie, notamment par les attestations du médecin de prévention et du psychologue de la police nationale, et par les certificats médicaux des psychiatres ; le syndrome anxio-dépressif dont il souffre a conduit à sa mise à la retraite en mars 2023 pour invalidité consécutive au service sans possibilité de reclassement, ce qui a bien évidemment totalement compromis son avenir professionnel ;

- l'intérêt général ne saurait justifier l'absence de protection.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 juillet 2023, le SGAMI Sud-Ouest conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par ordonnance du 14 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 14 septembre 2023 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Laurent Pouget ;

- les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Clavier, représentant M. A.

Une note en délibéré a été enregistrée le 8 mars 2024 pour M. A.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, brigadier-chef de police, a été affecté au 1er septembre 2001 à la compagnie républicaine de sécurité (CRS) 17 de Bergerac. Il a développé à compter de l'année 2013 un état anxio-dépressif sévère, qui a conduit à son placement en congé de maladie puis en congé de longue durée, et dont un arrêté du 11 mars 2016 a reconnu l'imputabilité au service. Estimant que sa pathologie trouve son origine dans des faits de harcèlement moral, M. A a engagé une procédure judiciaire à l'encontre du supérieur hiérarchique auquel il impute ce harcèlement. Il a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle par un courrier du 10 septembre 2020. Par une décision du 22 décembre 2020, le secrétariat général pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI) Sud-Ouest a refusé de lui accorder cette protection. M. A relève appel du jugement du 26 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 22 décembre 2020.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. D'une part, si le juge administratif, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, a toujours la possibilité d'ordonner les mesures d'instruction qui lui paraissent s'imposer, il n'en a pas, sauf texte contraire, l'obligation.

3. En l'occurrence, par un mémoire enregistré au greffe du tribunal administratif de Bordeaux le 10 février 2022, M. A a demandé au tribunal de saisir le procureur de la République près la cour d'appel de Bordeaux aux fins d'être informé sur l'état d'avancement de la procédure pénale ouverte à la suite de sa plainte à l'encontre du supérieur hiérarchique auquel il impute des faits de harcèlement moral, ou alternativement de surseoir à statuer sur sa requête. Si le tribunal administratif a écarté cette demande et n'a pas mis en œuvre la mesure d'instruction sollicitée, il ressort des motifs du jugement attaqué qu'il a entendu écarter celle-ci comme frustratoire, ainsi que le permet son office, et le jugement n'est à cet égard entaché d'aucune irrégularité.

4. D'autre part, devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision.

5. Le tribunal, ainsi que le lui imposait l'article R. 741-2 du code de justice administrative, a visé la note en délibéré produite par le requérant le 10 octobre 2022. Celle-ci demandait la prise en compte d'un avis du médiateur de la police nationale du 22 avril 2022 et d'un avis de fin d'information adressé à l'avocat de M. A le 22 septembre 2022 par le tribunal judiciaire de Bergerac, joints à ladite note. Aucun élément ne permet toutefois de constater que le requérant n'aurait pas été en mesure d'en faire état avant la clôture de l'instruction, intervenue trois jours francs avant l'audience du 5 octobre 2022. Ainsi, le tribunal n'était pas tenu de rouvrir l'instruction et de communiquer cette note en délibéré et les pièces jointes à la partie défenderesse.

Sur la légalité du refus de protection fonctionnelle :

6. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, dans sa rédaction alors applicable : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus ". Le IV du l'article 11 de cette loi précise que : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre () les agissements constitutifs de harcèlement () dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Pour être qualifiés de harcèlement moral, de tels agissements répétés doivent excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

7. D'une part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. D'autre part, pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé.

8. En premier lieu, si la décision du 22 décembre 2020 indique que les agissements dont se plaint M. A n'avaient pas été pénalement établis à cette date, ce simple constat de fait, précédant la mention selon laquelle l'examen attentif de l'ensemble des éléments portés à l'attention de l'administration et des pièces produites ne permettait pas de conclure à l'existence d'une situation de harcèlement moral, ne révèle pas que l'administration aurait conditionné l'octroi de la protection fonctionnelle sollicitée à l'existence d'une condamnation pénale du mis en cause. Par ailleurs, cette décision ne reproche nullement à M. A de ne pas avoir respecté l'article 113-1 du règlement général d'emploi de la police nationale prescrivant aux fonctionnaires de police de saisir leur hiérarchie pour avis avant toute divulgation de faits pouvant entraîner leur présentation devant une autorité judiciaire. Par suite le moyen tiré de ce que le SGAMI aurait entaché sa décision d'erreur de droit en subordonnant l'octroi de la protection fonctionnelle à des conditions non prévues par la loi doit être écarté.

9. En second lieu, M. A soutient avoir fait l'objet d'un harcèlement moral tenant d'une part à des propos dénigrants, injurieux et portant atteinte à sa dignité tenus par le capitaine D à compter de 2011, sans intervention à son soutien du commandant C 17, et d'autre part à la volonté de sa hiérarchie de l'évincer en juin 2013 de ses fonctions d'assistant de prévention et de son poste de chef du service du matériel.

10. D'une part, tant le rapport de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) faisant suite à la plainte de M. A, que l'avis du médiateur interne de la police nationale du 22 avril 2022 et les témoignages des agents C 17 évoqués par l'arrêt du 27 mai 2021 de la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Bordeaux, produits par M. A, attestent du management rugueux du capitaine D. Pour autant, si cet arrêt de la chambre de l'instruction prononce la mise en examen de ce dernier du chef de harcèlement moral, cette mesure judiciaire postérieure à la décision en litige ne comporte aucune constatation de faits s'imposant au juge administratif. Or, il ressort des éléments versés aux débats que si M. D a pu employer à quelques occasions, de manière regrettable, un langage grossier dont se plaint le requérant, il n'apparait pas que ce dernier était pour autant particulièrement la cible de propos injurieux de la part de ce cadre, coutumier de propos irrévérencieux lancés à la cantonade. Pour le surplus, les quelques réflexions peu amènes proférées par M. D à l'encontre de M. A et que documentent les pièces du dossier, soit caractérisent des remarques professionnelles n'excédant pas les limites de ce qui peut être admis dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, soit manifestaient un agacement ponctuel de ce supérieur à l'égard de la mission d'assistant de prévention que l'intéressé exerçait avec un zèle particulier, et non à son encontre à titre personnel. En outre, ainsi que l'a relevé le tribunal, les notations du requérant durant la période considérée étaient élogieuses et aucun élément du dossier n'atteste d'un désintérêt de sa hiérarchie pour son travail d'assistant de prévention, alors qu'il ressort notamment du rapport de l'IGPN que l'absence de mise en œuvre des solutions préconisées par M. A pour faire face aux problèmes de sécurité et d'hygiène qu'il avait révélés avait pour cause l'absence de moyens financiers et non une volonté de sa hiérarchie de s'opposer à lui. Enfin, le requérant ne saurait imputer à un harcèlement moral la circonstance qu'il n'a pas été promu au grade de major alors qu'il ressort des pièces du dossier qu'il ne justifiait pas d'une même ancienneté que ses collèges proposés à l'avancement en 2013 et que rien ne permet à l'inverse de considérer qu'il aurait été écarté de cet avancement pour des raisons étrangères aux critères habituels de promotion.

11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que si la hiérarchie de M. A a entrepris en mars 2013 de le décharger de sa mission d'assistant de prévention ainsi que des fonctions de chef du service du matériel pour le réaffecter sur un autre poste, c'est après que l'intéressé ait manifesté son intention, en février 2013, de mettre un terme à sa mission d'assistant de prévention dans la mesure où il n'était pas envisagé de faire droit à sa demande de promotion accélérée au grade de major. Or, dès que M. A a fait part de son souhait de conserver finalement ses fonctions, elles lui ont été réattribuées et ce n'est en définitive qu'à compter du mois de juin 2013 que, dans l'intérêt du service dès lors qu'il se trouvait en congé de maladie depuis le mois d'avril, un autre agent a été chargé desdites fonctions. Dans ces conditions, le requérant n'établit pas avoir été évincé sans motif légitime de sa mission d'assistant de prévention et de son poste de chef de service du matériel.

12. Enfin, ainsi que l'ont estimé les premiers juges, l'imputabilité au service des troubles anxiodépressifs dont souffre le requérant ne permet pas par elle-même de regarder le conflit professionnel ayant opposé M. A à sa hiérarchie comme caractérisant une situation de harcèlement moral dont il aurait été victime.

13. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'annulation doivent donc être rejetées, de même que ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais de l'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée au SGAMI Sud-Ouest.

Délibéré après l'audience du 5 mars 2024 à laquelle siégeaient :

M. Laurent Pouget, président,

Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,

M. Manuel Bourgeois, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2024.

La présidente-assesseure,

Marie-Pierre Beuve Dupuy

Le président-rapporteur,

Laurent Pouget La greffière,

Chirine Michallet

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.