Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-22BX03146

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B D a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 12 août 2020 par laquelle la présidente du conseil départemental de la Creuse a rejeté sa demande d'octroi de la protection fonctionnelle, ainsi que les trois arrêtés du 1er septembre 2020 par lesquels cette autorité a mis fin à son détachement sur l'emploi de directrice générale adjointe des services en charge du pôle ressources et modernisation de l'administration du département de la Creuse, a fixé à 985 euros par mois le montant de son indemnité de fonctions, de sujétion et d'expertise, et a supprimé sa nouvelle bonification indiciaire à compter du 2 septembre 2020.

Par un jugement n° 201388, 201389 du 20 octobre 2022, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 décembre 2022 et les 2 mai et 4 juin 2024, Mme B D, représentée par Me Arvis, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 20 octobre 2022 ;

2°) de faire droit à sa demande de première instance ;

3°) d'enjoindre au département de la Creuse de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, ou à défaut de réexaminer sa demande, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt ;

4°) de mettre à la charge du département de la Creuse une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement ne comporte pas la signature des membres de la formation de jugement et le greffier ;

- le jugement est insuffisamment motivé, s'agissant de la réponse aux moyens tirés de l'existence d'une sanction disciplinaire déguisée, et d'un détournement de pouvoir et de procédure ;

- les motifs invoqués par la collectivité pour mettre fin à son détachement sur un emploi fonctionnel ne sont pas établis ;

- la décision de mettre fin à son détachement est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- les arrêtes fixant le montant de son indemnité de fonctions, de sujétion et d'expertise et la privant du bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire seront annulés par voie de conséquence ;

- elle a été victime d'harcèlement moral, si bien que la présidente du conseil départemental de la Creuse a commis une erreur d'appréciation en refusant de lui accorder la protection fonctionnelle.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mars 2024, le département de la Creuse, représenté par la SELARL d'Avocats Interbarreaux Cornet Vincent Segurel, agissant par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme D une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est tardive ;

- les moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique, ont été entendus :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Duplan, rapporteur public ;

- et les observations de Me Arvis pour Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. Administratrice territoriale, Mme B D a été recrutée le 1er décembre 2019 par voie de mutation par le département de la Creuse et détachée sur l'emploi fonctionnel de directrice générale adjointe des services en charge du pôle ressources et modernisation de l'administration de cette collectivité. S'estimant victime de harcèlement moral de la part du directeur général des services et d'agents de son pôle, elle a sollicité l'octroi de la protection fonctionnelle par courrier reçu le 12 juin 2020. Puis, par un arrêté du 1er septembre 2020, la présidente du conseil départemental de la Creuse a mis fin à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice générale adjointe des services à compter du lendemain. Cette même autorité, par deux autres arrêtés, a privé Mme D du bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), et a fixé le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise à 985 euros mensuels. Mme D a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler ces trois arrêtés, ainsi que la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle. Elle relève appel du jugement du 20 octobre 2022 par lequel le tribunal a rejeté ses demandes.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". La minute du jugement attaqué figurant au dossier de première instance et communiquée aux parties a été signée conformément aux dispositions précitées. La circonstance que l'ampliation du jugement, qui a été notifiée à l'appelante, ne comporte pas de signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement.

3. En estimant, aux points 14 et 15 du jugement, que le moyen tiré de l'existence d'une sanction déguisée devait être écarté au motif qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que la présidente du conseil départemental de la Creuse avait entendu sanctionner Mme D et que le détournement de pouvoir et de procédure allégué n'était pas établi, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de reprendre tous les arguments avancés par les parties, a répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits en première instance qui se bornaient au demeurant, s'agissant des moyens tirés de l'existence d'une sanction disciplinaire déguisée et du détournement de pouvoir et de procédure, à soutenir, après de longues considérations générales, que la décision d'éviction de Mme D de ses fonctions de directrice générale adjointe était seulement motivée par l'hostilité à son encontre du directeur général des service et à citer le courrier de Mme C, ancienne directrice adjointe des finances et du budget, en date du 11 mai 2020. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement doit, par suite, être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les arrêtés du 1er septembre 2020 portant fin de détachement sur l'emploi fonctionnel de directrice adjointe des services, fixant le montant de l'indemnité de fonction, de sujétion et d'expertise, et supprimant le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire :

4. Aux termes de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l'article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l'article 98. / Ces dispositions s'appliquent aux emplois : / - de directeur général des services et, lorsque l'emploi est créé, de directeur général adjoint des services des départements et des régions ". Il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 pour des motifs tirés de l'intérêt du service. Eu égard à l'importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour le directeur général adjoint des services d'un département de s'être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions.

5. Il ressort des termes de l'arrêté du 1er septembre 2020 mettant fin au détachement de Mme D dans l'emploi fonctionnel de directrice générale adjointe des services que cette décision a été prise au motif, d'une part, " d'un manque d'implication et d'engagement [de l'intéressée], qui n'a pas su rapidement impulser la dynamique de changement ", d'autre part " des difficultés dans les relations et le management des équipes placées sous son autorité ". La requérante soutient que ces motifs sont inexacts.

6. Il ressort des pièces du dossier que Mme D s'est vu confier la direction du pôle ressources et modernisation, nouvellement créé au sein de la structure, rassemblant les directions de l'administration générale, des finances et du budget, de l'informatique et des systèmes de communication, enfin les missions d'une part de contrôle de gestion, pilotage, modernisation des processus, et d'autre part d'application du règlement général sur la protection des données. Ainsi qu'il ressort de sa note en date du 2 juin 2020, Mme D avait pour mission d'assurer l'intégration des différentes directions dans une structure unique, ainsi que l'intégration de cette structure dans le fonctionnement des services du conseil départemental, et d'assurer la mise en œuvre de projets stratégiques et de modernisation. Au bout de quelques mois, tant le directeur général des services, ainsi qu'il en fait état à la présidente du conseil départemental dans une note du 11 juin 2020, que du reste Mme D elle-même dans sa note datée du 2 juin 2020, ont constaté que ces missions n'avaient pas été remplies et que les objectifs ne pourraient être atteints. Ainsi, le directeur général des services constate que la réorganisation de la direction des systèmes d'information a été suspendue, que plusieurs projets en lien avec la transformation numérique n'ont pas abouti, de même que la mise en œuvre d'un programme pluriannuel d'investissement, et reproche plus généralement à Mme D un manque de productivité.

7. Le directeur général des services attribue le manque de productivité aux absences de Mme D, notamment des arrivées tardives le lundi matin, et des absences régulières le vendredi. Si la collectivité ne conteste pas sérieusement avoir autorisé son agente à résider à Bordeaux et à travailler à distance le vendredi, il ressort des pièces du dossier que Mme D n'a pas assisté à l'intégralité des séances du conseil départemental, étant notamment absente sans autorisation à une commission permanente du vendredi 13 mars, et que ses retards à certaines réunions ou absences, notamment lors de la remise des documents budgétaires à la fin du mois de janvier 2020, ont perturbé le fonctionnement du service. Surtout, il ressort des pièces du dossier, notamment des nombreux échanges de courriels produits par les parties, que Mme D n'a pas réussi à s'intégrer dans le collectif de travail, et a entretenu de mauvaises relations avec ses collègues. Si l'appelante fait valoir que ces tensions ne concernaient qu'une part minime des agents de son service, les difficultés relationnelles ont concerné notamment la directrice des finances et du budget, le directeur de l'administration générale et les deux chefs de service de cette direction, ainsi que le responsable de la mission relative à la protection des données, soit la très grande partie de l'encadrement du pôle, collaborateurs directs de Mme D, outre deux autres directeurs généraux adjoints des services départementaux. Ainsi qu'en attestent les témoignages de la directrice générale adjointe en charge du pôle cohésion sociale, ou encore les échanges relatifs à l'ouverture de comptes dans les magasins de proximité, les maladresses de la requérante dans sa communication ne sont pas étrangères à ces difficultés. Enfin, si le directeur général des services a estimé que, dans ces conditions, Mme D ne serait pas à même de remplir les missions pour lesquelles elle avait été recrutée, et a demandé son départ, aucun élément du dossier ne permet d'établir qu'il serait à l'origine de cette situation, qui ne peut être regardée comme résultant d'une " fronde " volontairement menée à son égard. Mme D se prévaut du courrier par laquelle la directrice adjointe aux finances a exposé les motifs de sa démission, mais ce document, qui révèle certes que la requérante n'est pas directement responsable des erreurs affectant les documents budgétaires présentés en séance le 7 février 2020, confirme son isolement au sein des services du conseil départemental. Il s'ensuit, quand bien même les dysfonctionnements ne sont pas uniquement imputables à Mme D, qui a également pu mener à bien certains projets et que le confinement dû à l'épidémie de Covid 19 a dégradé les conditions de travail, que la présidente du conseil départemental de la Creuse n'a pas commis d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation en décidant, dans l'intérêt du service, de mettre fin au détachement de l'intéressée dans les fonctions de directrice générale adjointe.

En ce qui concerne le refus de protection fonctionnelle :

8. Aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " I.- A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. () / IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Et aux termes de son article 6 quinquies : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés ".

9. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

10. Il ressort des pièces du dossier, notamment du message de Mme D au directeur général des services en date du 14 mai 2020, que ce dernier ainsi que la présidente du conseil départemental envisageaient dès cette date que la requérante quitte ses fonctions et en avait informé l'intéressée le 12 mai 2020. Ainsi, la décision de mettre fin au détachement de l'intéressée n'a pas été prise en considération du fait que Mme D a dénoncé, par courrier reçu le 12 juin 2020, être victime d'un harcèlement moral.

11. Mme D soutient qu'elle a fait l'objet, de la part du directeur général des services du département de la Creuse, de remarques vexatoires et d'un management toxique. Toutefois, d'une part, le comportement de manipulation dénoncé par la requérante, consistant à lui confier des missions de réorganisation des services impopulaires puis à ne plus soutenir leur mise en œuvre, n'est pas établi. D'autre part, Mme D n'apporte aucune précision sur les humiliations publiques ou l'attitude brutale dont elle aurait été victime. Si la directrice adjointe des finances et du budget a, dans son courrier du 11 mai 2020 déjà évoqué, reproché au directeur général des services d'avoir, de manière infondée, fait porter la responsabilité des erreurs commises lors de la présentation du budget sur Mme D, la note de celui-ci du 11 juin 2020 révèle des propos plus nuancés tenus à l'égard des élus. De manière générale, l'attitude hostile dénoncée par Mme D de la part du directeur général des services s'est bornée, sans que celui-ci n'excède les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, à la mise en œuvre de la procédure d'éviction de ses fonctions justifiée, ainsi qu'il a été dit, par l'intérêt du service. Ainsi, Mme D, qui a pu continuer à exercer normalement ses missions jusqu'au 2 septembre 2020, ne fait état d'aucun élément de nature à faire présumer l'existence d'un harcèlement moral.

12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande, et ses conclusions à fin d'annulation et d'injonction doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense.

Sur les frais de l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Creuse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme D demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D la somme demandée par le département de la Creuse, au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de la Creuse sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B D et au département de la Creuse.

Délibéré après l'audience du 1er juillet 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Ghislaine Markarian, présidente,

M. Frédéric Faïck, président assesseur,

M. Julien Dufour, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 juillet 2024.

Le rapporteur,

Julien A

La présidente,

Ghislaine Markarian

La greffière,

Virginie SantanaLa République mande et ordonne au préfet de la Creuse en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°22BX03146