Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-24BX00188

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société centrale solaire des nénuphars a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Gironde a refusé de faire droit à sa demande de permis de construire, d'enjoindre au préfet de la Gironde de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la date de notification du jugement ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande, dans les mêmes conditions de délai et de faire également application des dispositions de l'article L. 562-4-2 du code de l'environnement afin de définir une exception aux interdictions posées par le règlement du plan de prévention des risques d'inondation pour le projet considéré, enfin de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance n° 2301395 du 22 janvier 2024, le président du tribunal administratif de Bordeaux a transmis le dossier de la demande de la société centrale solaire des nénuphars à la cour administrative d'appel de Bordeaux, sur le fondement de l'article R. 311-6 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par des mémoires récapitulatifs enregistrés les 7 mars et 23 mai 2024, la société centrale solaire des nénuphars demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite du 22 janvier 2023 et l'arrêté exprès du 8 janvier 2024 par lesquels le préfet de la Gironde a refusé de faire droit à sa demande de permis de construire pour une centrale photovoltaïque flottante, ensemble les décisions implicites de rejet opposées à ses recours gracieux formés contre ces décisions ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Gironde de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de l'arrêt à intervenir ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande, et de faire application, dans les mêmes conditions de délai, des dispositions de l'article L. 562-4-2 du code de l'environnement afin de définir une exception aux interdictions posées par le règlement du plan de prévention des risques d'inondation pour le projet considéré ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté de refus explicite du 8 janvier 2024 s'est substitué à la décision de refus implicite du 22 janvier 2023 ;

- le motif tiré de la méconnaissance du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) est entaché d'erreur de droit ; d'une part, les dispositions du PPRI ne sont pas opposables aux permis de construire des centrales solaires photovoltaïques flottantes, ainsi que l'a confirmé la circulaire du ministre de la transition écologique du 1er juin 2023 ; d'autre part, en application de l'article 47 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, les règlements des PPRI peuvent définir des exceptions aux interdictions de construire dès lors qu'il n'en résulte pas une aggravation des risques ; en cas de silence du PPRI, le préfet de département peut, après consultation des maires et présidents d'établissements publics de coopération intercommunale, définir des exceptions aux PPRI et les rendre opposables immédiatement à toute personne publique ou privée, par décision motivée rendue publique ; le refus du préfet de faire droit à ses demandes de mise en œuvre de ces dispositions méconnait ces dispositions ;

- le motif tiré de la méconnaissance du PPRI et de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur d'appréciation ; la centrale photovoltaïque entre dans le champ des exceptions à l'interdiction de construire en zone rouge définies par l'article 2.2.2 du PPRI, dès lors, d'une part, qu'il s'agit d'une installation nécessaire au fonctionnement des services publics en ce qu'elle contribue à la satisfaction d'un besoin collectif par la production d'électricité destinée au public et qu'elle participe ainsi au fonctionnement des réseaux d'énergie, d'autre part, qu'elle ne saurait être implantée en d'autres lieux, le seul plan d'eau susceptible d'accueillir l'installation se trouvant en zone rouge ; par ailleurs, il ressort de l'étude hydraulique réalisée que les panneaux photovoltaïques flottants n'aggravent pas les risques d'inondation et disposent d'ancrages au sol suffisamment solides pour ne pas générer d'embâcle ;

- cet arrêté est entaché d'un détournement de procédure ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il reprend à son compte les écritures produites devant le tribunal administratif les 28 décembre 2023, 9 et 17 janvier 2024 en défense de l'arrêté du 8 janvier 2024 portant refus de permis de construire qui s'est substitué en cours d'instance à la décision implicite de refus ;

- le moyen tiré du détournement de procédure soulevé devant la cour n'est pas fondé, dès lors qu'il n'est pas établi que l'arrêté contesté aurait été pris dans un but étranger à la bonne application des règles de l'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Béatrice Molina-Andréo,

- les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public,

- les observations de Me Berges, représentant la société centrale solaire des nénuphars ;

Une note en délibéré présentée pour la société centrale solaire des nénuphars a été enregistrée le 2 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La société centrale solaire des nénuphars a, le 10 juin 2021, déposé une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque flottante, d'une puissance comprise entre 8 et 12 mégawatts-crête (MWc), composée de 22 000 modules principalement implantés sur un plan d'eau artificiel d'une superficie de 5 hectares, situé aux lieux-dits " Coulonque " et " La Prade Ouest " sur le territoire de la commune de Génissac (Gironde). Consécutivement à l'enquête publique tenue du 26 septembre au 29 octobre 2022, le commissaire-enquêteur a, le 22 novembre 2022, émis un avis favorable au projet et rendu son rapport. Par application des dispositions des articles R. 423-32, R. 423-20 et R. 424-2 du code de l'urbanisme, le silence gardé par le préfet de la Gironde pendant deux mois à compter de la réception du rapport du commissaire-enquêteur a fait naitre une décision implicite de refus le 22 janvier 2023, à laquelle s'est ensuite substitué un arrêté exprès de refus en date du 8 janvier 2024. La société centrale solaire des nénuphars a demandé au tribunal administratif de Bordeaux l'annulation de la décision implicite de rejet du 22 janvier 2022, ainsi que du rejet implicite de son recours gracieux formé contre cette décision. Par une ordonnance du 22 janvier 2024, le président de ce tribunal, sur le fondement des dispositions de l'article R. 311-6 du code de justice administrative, a transmis cette demande à la cour administrative d'appel de Bordeaux. La société centrale solaire des nénuphars doit être regardée comme demandant à la cour, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler l'arrêté préfectoral exprès de refus du permis de construire en date du 8 janvier 2024 qui s'est substitué à la décision implicite de refus du 22 janvier 2023, ainsi que les décisions rejetant implicitement ses recours gracieux formés contre ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Pour rejeter, par l'arrêté du 8 janvier 2024, la demande de permis de construire déposée par la société centrale solaire des nénuphars, le préfet de la Gironde, après avoir cité les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article 2.2 du plan de prévention des risques naturels d'inondation (PPRI) des Vallées de la Dordogne et de l'Isle, secteur du Libournais, s'est fondé sur la circonstance que le projet est situé en zone rouge du PPRI, à moins de 300 mètres de la Dordogne, dans une zone d'aléa fort avec une hauteur supérieure à 1 mètre lors d'épisode d'une crue centennale, que le projet serait en conséquence soumis en partie à des inondations fluvio-maritimes dont l'importance est fonction notamment des conditions de marée et de vent mais aussi de la concomitance des pics de vents et des pics de marées, phénomènes difficilement prévisibles avec précision et dont le niveau ira croissant avec le réchauffement climatique, enfin que par sa nature et ses caractéristiques, le projet ne relève d'aucune des exceptions prévues par le PPRI permettant de déroger au principe d'interdiction et de légitimer son implantation en zone d'aléa fort.

3. En premier lieu, d'une part, en vertu du I de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, l'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, tels que, notamment, les inondations. Ces plans ont notamment pour objet, en vertu du II du même article, de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d'y interdire tout type de construction ou réalisation d'aménagements ou d'ouvrages, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, ou de prescrire les conditions dans lesquelles les constructions, aménagements ou ouvrages doivent être réalisés, utilisés ou exploités. Aux termes de l'article L. 562-4 du code de l'environnement : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret. / Un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la commission mentionnée au titre IV précise les autres modalités d'application du présent article. ". Aux termes de l'article L. 312-3 du même code : " Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. / Toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée. / Les dispositions du présent article ne peuvent pas faire obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement. ". Aux termes de l'article R. 312-7 du même code : " Les instructions ou circulaires qui n'ont pas été publiées sur l'un des supports prévus par les dispositions de la présente section ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s'en prévaloir à l'égard des administrés. / A défaut de publication sur l'un de ces supports dans un délai de quatre mois à compter de leur signature, elles sont réputées abrogées. ".

5. Il résulte des dispositions législatives précitées que les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, qui valent servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire. Si la société soutient que, dans l'hypothèse particulière des installations photovoltaïques flottantes, les dispositions du PPRI ne sont pas opposables par application d'une circulaire du ministre de la transition écologique du 1er juin 2023, cette circulaire ne saurait faire obstacle à l'application des dispositions législatives précitées qui sont destinées à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés à certains risques naturels et valant servitude d'utilité publique. Au surplus, cette circulaire qui n'a pas été publiée dans un délai de quatre mois à compter de sa signature sur le site internet " Légifrance ", est réputée avoir été abrogée en application des dispositions combinées précitées des articles L. 312-2 et R. 312-7 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ladite circulaire ne peut qu'être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 562-4-2 du code de l'environnement, créé par l'article 47 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 : " Lorsqu'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation opposable ne définit pas d'exceptions au sens du 5° du II de l'article L. 562-1, le représentant de l'Etat dans le département peut, après consultation des maires et des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale concernés, définir de telles exceptions et les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée, par une décision motivée rendue publique. / () ".

7. Si la société centrale solaire des nénuphars soutient que c'est à tort que le préfet de la Gironde a refusé de faire droit à ses demandes tendant à l'application de l'article L. 562-4-2 du code de l'environnement, il résulte des termes mêmes de ces dispositions que la définition, par le représentant de l'Etat dans le département, d'exceptions aux PPRI constitue une simple faculté. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet de la Gironde aurait, en refusant de faire usage de ce pouvoir, commis une erreur de droit ne peut qu'être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Aux termes de l'article 2.2. du plan de prévention des risques naturels d'inondation (PPRI) des Vallées de la Dordogne et de l'Isle, secteur du Libournais, relatif aux prescriptions en zone rouge : " 2.2.1. Les occupations et les utilisations du sol interdites. / Sont interdits : / Les constructions nouvelles à l'exception de celles visées au 2.2.2, les ouvrages ou obstacles de toute nature pouvant ralentir l'écoulement de la crue (clôtures non transparentes à l'eau y compris), les exhaussements de sol, à l'exception de ceux visés au 2.1 et au 2.2.2 ; / () ". Le point 2.2.2. de ce plan, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à condition particulières, dispose : " Sont autorisés sous réserve de l'être également par les documents d'urbanisme en vigueur sur la commune concernée et sous réserve du respect des prescriptions communes à l'ensemble des zones rouge et bleue. / 2.2.2.1. () Les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, et qui ne sauraient être implantées en d'autres lieux, notamment : les pylônes, les postes de transformation, les stations de pompage, les extensions ou modifications de stations d'épuration. / () ".

9. Il résulte des dispositions précitées du PPRI des Vallées de la Dordogne et de l'Isle, secteur du Libournais que ne sont autorisées en zone rouge, et sous certaines conditions, que les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, et qui ne sauraient être implantées en d'autres lieux. A ce titre, si la création d'une centrale photovoltaïque flottante contribue à la satisfaction d'un besoin collectif par la production d'électricité destinée au public et participe ainsi au fonctionnement des réseaux d'énergie, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier, qu'elle serait nécessaire, au regard de sa puissance projetée de seulement 8 à 12 MWc, au fonctionnement des services publics au sens des dispositions précitées du PPRI applicable, et en particulier au service public de l'électricité. Dans ces conditions, et à supposer même que le projet en cause ne pourrait être implanté en d'autres lieux et qu'il n'aggraverait pas les risques d'inondation, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées du plan de prévention des risques naturels d'inondation et de l'erreur d'appréciation doivent être écartés.

10. En dernier lieu, la seule circonstance que le préfet de la Gironde ait initialement rejeté implicitement la demande de permis de construire puis qu'il ait, en cours d'instance, édicté l'arrêté exprès attaqué du 8 janvier 2024, n'est pas de nature à caractériser un détournement de procédure.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société centrale solaire des nénuphars n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 8 janvier 2024, ni, par voie de conséquence, des décisions de rejet de ses recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Le présent arrêt qui rejette les conclusions tendant à l'annulation des décisions en litige n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction ne peuvent être accueillies.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la société centrale solaire des nénuphars demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société centrale solaire des nénuphars est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société centrale solaire des nénuphars et au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.

Copie en sera adressée au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 26 septembre 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Béatrice Molina-Andréo, présidente-assesseure,

Mme Kolia Gallier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 octobre 2024.

La rapporteure,

Béatrice Molina-Andréo

La présidente,

Evelyne Balzamo La greffière,

Stéphanie Larrue La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.