Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Favid a demandé au tribunal administratif de Poitiers d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable formée le 1er juillet 2020 et de condamner l'Etat à lui verser, à titre principal, la somme de 6 857 405,03 euros et, à titre subsidiaire, la somme de 4 207 019,66 euros, assorties des intérêts au taux légal à compter du 6 juillet 2020 et la capitalisation de ces intérêts, en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi en raison du refus opposé à sa demande d’agrément pour l’exercice d’une activité de « préparation de viandes » à base de cous et d’omoplates de volailles.
Par un jugement n° 2101153 du 30 novembre 2023, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 26 janvier 2024 et le 18 décembre 2025, la société Favid, représentée par Me Lachaume, demande à la cour :
d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 30 novembre 2023 ;
de condamner l’Etat à lui verser la somme de 6 857 405,03 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 6 juillet 2020 et la capitalisation de ces intérêts, en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi en raison du refus opposé à sa demande d’agrément pour l’exercice d’une activité de « préparation de viandes » à base de cous et d’omoplates de volailles ;
de mettre à la charge de l’Etat la somme de 7 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le refus d’agrément pour l’activité de « préparation de viandes » du 10 février 2016 est entaché d’erreur de droit ; les cous et omoplates de volailles ne sont pas susceptibles d'être qualifiés de « viandes séparées mécaniquement » (VSM) ; pour ce qui concerne le calcium, les analyses qu’elle a menées n’identifient pas les mêmes taux que ceux trouvés par l’administration ; la moyenne de 3 analyses est supérieure à 300 ppm et aucun des échantillons ne dépasse 500 ppm ;
- le refus d’agrément est à l’origine d’un préjudice économique correspondant à la perte de marge brute annuelle ; ce préjudice est évalué par rapport à ses résultats de l’année 2015, année référence, pour un montant de 6 857 405,03 euros, soit une perte de 1 141 925,81 euros en 2016, de 1 980 434,87 euros en 2017, de 1 993 718,85 euros en 2018 et de 1 741 325,50 euros entre janvier et octobre 2019.
Par un mémoire en défense enregistré le 24 novembre 2025, le ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- il n’a commis aucune faute en refusant de délivrer l’agrément sollicité ;
- le préjudice invoqué ne peut lui être imputé ; la société aurait pu exécuter la demande de mise en conformité du 22 avril 2016 ; elle aurait également pu continuer son activité en commercialisant les produits obtenus sous l’appellation « VSM » ; elle a obtenu un agrément conditionnel pour l’activité de fabrication de préparations à base de viande dès le 4 juillet 2016 et ne justifie pas avoir cessé d’exercer cette activité entre le 22 avril 2016 et le 4 juillet suivant ;
- à titre subsidiaire, la société n’établit pas la réalité de son préjudice ; elle ne justifie pas non plus du montant demandé ; l’indemnisation porte sur plusieurs années alors qu’elle n’a pas bénéficié de l’agrément pour la préparation de viande que pendant cinq mois ; les pièces comptables produites tendent à établir l’existence d’une perte de marge nette de 4 207 019,66 euros au lieu des 6 857 405,03 euros demandés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 ;
- le règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ;
- le règlement (CE) n° 853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 ;
- le règlement (CE) n° 543/2008 de la commission du 16 juin 2008 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les normes de commercialisation pour la viande de volaille ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la pêche du 8 juin 2006 relatif à l’agrément sanitaire des établissements mettant sur le marché des produits d’origine animale ou des denrées contenant des produits d’origine animale ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Stéphane Gueguein,
- les conclusions de Mme Héloïse Pruche-Maurin, rapporteure publique,
- et les observations de Me Lachaume, représentant la société Favid.
Considérant ce qui suit :
La société Favid, dont le siège social est situé à Parthenay dans le département des Deux-Sèvres, a pour activité la production de viandes de volailles et leur commercialisation. Elle bénéficie depuis le 1er juillet 1996 d’un agrément relatif à la production de viandes séparées mécaniquement (VSM). Par une décision du 10 février 2016, le préfet des Deux-Sèvres a refusé de lui délivrer un agrément pour la production de « préparation de viandes », notamment à base d’omoplates et de cous de volailles.
Au cours d’un contrôle réalisé le 15 mars 2016, les services du préfet ont constaté que cette société mettait sur le marché des préparations de viandes sans détenir l’agrément nécessaire pour ce faire. Ce rapport d’inspection relevait en outre deux non-conformités en matière sanitaire relatives respectivement au délai entre l’abattage des animaux et le désossage des matières premières et au procédé de fabrication dans le plan de maîtrise sanitaire de l’établissement. Relevées lors d’une inspection précédente en septembre 2015, ces non-conformités n’avaient pas fait l’objet de mesures correctives. Par un courrier du 22 avril 2016, le préfet des Deux-Sèvres a demandé à la société Favid de cesser de mettre sur le marché des préparations de viandes et de remédier aux non-conformités constatées.
À la suite d’une nouvelle demande en ce sens du 16 mai 2016 et au contrôle effectué le 30 juin 2016, le préfet des Deux-Sèvres a, par une décision du 4 juillet 2016, délivré à la société Favid un agrément conditionnel pour l’activité de fabrication de préparations de viandes. Cet agrément conditionnel a été renouvelé le 22 novembre 2016 et un agrément définitif lui a été accordé le 21 avril 2017.
Par une réclamation du 1er juillet 2020, reçu le 6 juillet suivant, la société Favid a demandé à l’Etat de lui verser la somme de 6 857 405,03 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi entre 2016 et octobre 2019 en raison du refus opposé à sa demande d’agrément pour l’exercice d’une activité de « préparation de viandes » à base de cous et d’omoplates de volailles. Cette société relève appel du jugement du 30 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
Il résulte de l’instruction que la décision du 10 février 2016 oppose un refus à la demande d’agrément pour la production de « préparation de viandes » au motif, d’une part, que les listes des matières premières et des produits finis ne sont pas conformes, et, notamment, que le périmètre de production des préparations de viandes et des VSM est erroné et, d’autre part, que les modalités de recherche de la teneur en calcium sont insuffisamment précises alors que « la démonstration de la maitrise du taux de calcium est une des conditions sine qua non au classement des produits en « préparation de viandes » et à l’obtention de l’agrément correspondant ».
Premièrement, aux termes de l’article L. 233-2 du code rural et de la pêche maritime : « Les établissements qui préparent, traitent, transforment, manipulent ou entreposent des produits d'origine animale ou des denrées alimentaires en contenant destinés à la consommation humaine sont soumis, selon les cas, à agrément ou à autorisation, lorsque cela est requis par les règlements et décisions communautaires ou par des arrêtés du ministre chargé de l'agriculture. L'agrément ou l'autorisation est délivré par l'autorité administrative. (…) ». Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 8 juin 2006 relatif à l’agrément sanitaire des établissements mettant sur le marché des produits d’origine animale ou des denrées contenant des produits d’origine animale : « L'agrément des établissements préparant, transformant, manipulant ou entreposant des produits d'origine animale ou des denrées contenant des produits d'origine animale destinés à la consommation humaine, prévu à l'article L. 233-2 du code rural et de la pêche maritime, est délivré préalablement à la mise sur le marché de ces produits ou denrées, par le préfet, dans les conditions prévues au présent chapitre. L'agrément précise la catégorie de produits et la nature de l'activité pour laquelle il est accordé, en indiquant pour chaque catégorie de produits et/ ou nature de l'activité le texte réglementant les conditions sanitaires de préparation et de mise sur le marché qui s'applique dans le cadre de cet agrément. ».
Deuxièmement, aux termes de l’article 4 du règlement (CE) n° 853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale : « 1. Les exploitants du secteur alimentaire ne mettent sur le marché les produits d’origine animale produits dans la Communauté que s’ils ont été préparés et manipulés exclusivement dans des établissements : / a) qui répondent aux exigences correspondantes du règlement (CE) n° 852/2004 et des annexes II et III du présent règlement et aux autres exigences applicables aux denrées alimentaires, / et / b) qui ont été enregistrées ou, dans les cas prévus au paragraphe 2, agréés par l’autorité compétente. / 2. (…), les établissements manipulant les produits d’origine animale soumis à des exigences conformément à l’annexe III ne peuvent exercer leurs activités que si l’autorité compétente les a agréés conformément au paragraphe 3 du présent article, (…) / 3. Un établissement soumis à l’agrément conformément au paragraphe 2 ne peut exercer son activité que si l’autorité compétente a, conformément au règlement (CE) n° 854/2004 fixant les règles spécifiques d’organisation des contrôles officiels concernant les produits d’origine animale destinés à la consommation humaine : / a) accordé à l’établissement l’agrément leur permettant de travailler après une visite sur place, / ou / accordé à un établissement un agrément conditionnel. / 4. Les exploitants du secteur alimentaire coopèrent avec les autorités compétentes conformément au règlement (CE) n° 854/2004. (…) ».
Troisièmement, s’agissant de la définition des viandes séparées mécaniquement, d’une part, le paragraphe (20) de l’exposé des motifs du règlement (CE) n° 853/2004 énonce que : « La définition des viandes séparées mécaniquement (VSM) devrait avoir un caractère générique de manière à couvrir tous les procédés de séparation mécanique. Il convient, en raison de la rapidité de l’évolution technologique dans ce domaine, de prévoir une définition souple. Toutefois, les exigences techniques applicables aux viandes séparées mécaniquement devraient varier en fonction de l’évaluation des risques que présente le produit obtenu par différents procédés ».
D’autre part, aux termes de l’annexe I du règlement (CE) n° 853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 : « Aux fins du présent règlement, on entend par : / 1. Viandes (…) / 1.14. « viandes séparées mécaniquement ou VSM » : le produit obtenu par l’enlèvement de la viande des os couverts de chair après le désossage ou des carcasses de volailles, à l’aide de moyens mécaniques entraînant la destruction ou la modification de la structure fibreuse des muscles ; / 1.15. « préparations de viandes » : les viandes fraîches, y compris les viandes qui ont été réduites en fragments, auxquelles ont été ajoutés des denrées alimentaires, des condiments ou des additifs ou qui ont subi une transformation insuffisante pour modifier à cœur la structure fibreuse des muscles et ainsi faire disparaître les caractéristiques de la viande fraîche ; (…) ».
Quatrièmement, aux termes du chapitre II, relatif aux exigences applicables aux matières premières, de la section V de l’annexe III du règlement (CE) n° 853/2004 : « (…) 1. Les matières premières utilisées pour la préparation des viandes hachées doivent satisfaire aux exigences suivantes : / (…) c) elles ne peuvent être obtenues à partir : / i) de chutes de découpe ou de parage (autres que des chutes de muscles entiers) ; / ii) de VSM ; / iii) de viandes contenant des fragments d’os ou de peau / (…) / 2. les matières premières suivantes peuvent être utilisées pour des préparations de viandes : / a) les viandes fraiches ; / b) les viandes satisfaisant aux exigences du point 1, et / c) lorsqu'il est évident que ces préparations de viandes ne sont pas destinées à être consommées avant d'avoir subi un traitement thermique : / i) les viandes résultant du hachage ou de la réduction en fragments de viandes satisfaisant aux exigences énoncées au point 1, à l'exclusion de celles prévues au point 1 c) i), / et / ii) les viandes séparées mécaniquement satisfaisant aux exigences prévues au chapitre III, point 3 d). (…) ». Par ailleurs, aux termes du point 3 du chapitre III, relatif à l’hygiène pendant et après la production : « Les exigences suivantes s'appliquent à la production et à l'utilisation de VSM produites à l'aide de techniques qui n'altèrent pas la structure des os utilisés dans la production des VSM et dont la teneur en calcium n'est pas beaucoup plus élevée que celle de la viande hachée. (…) d) si l'exploitant du secteur alimentaire a effectué des analyses qui démontrent que les VSM respectent les critères microbiologiques régissant la viande hachée adoptés conformément au règlement (CE) n° 852/2004, elles peuvent être utilisées dans des préparations à base de viande dont il est clair qu'elles ne sont pas destinées à être consommées avant d'avoir subi un traitement thermique et dans les produits à base de viande. ».
Par ailleurs, il résulte d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 16 octobre 2014, Newby Foods, affaire n° C-453/13, que la définition de la notion de « viandes séparées mécaniquement » figurant à l’annexe I, point 1.14, du règlement n° 853/2004, repose sur trois critères cumulatifs qui doivent être lus en combinaison les uns avec les autres, à savoir, en premier lieu, l’utilisation d’os dont les muscles entiers ont déjà été détachés ou de carcasses de volailles, auxquels de la viande reste attachée, en deuxième lieu, l’emploi de procédés mécaniques de séparation pour récupérer cette viande et, en troisième lieu, la destruction ou la modification de la structure fibreuse des muscles de la viande ainsi récupérée en raison de l’utilisation desdits procédés. Il résulte également de cet arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne que cette définition n’opère aucune distinction quant au degré de destruction ou de modification de la structure fibreuse des muscles, de telle sorte que toute destruction ou modification de cette structure est prise en considération dans le cadre de cette définition et, enfin, que, partant, tout produit de viande qui remplit ces trois critères doit être qualifié de « viandes séparées mécaniquement », indépendamment du degré de destruction ou de modification de la structure fibreuse des muscles, pour autant que, en raison du procédé utilisé, cette destruction ou modification est plus grande que celle strictement localisée à l’endroit d’une découpe. Il résulte du même arrêt que : « Les points 1.14 et 1.15 de l’annexe I du règlement (CE) nº 853/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale, doivent être interprétés en ce sens que le produit obtenu par l’enlèvement mécanique de la viande d’os couverts de viande après désossage ou de carcasses de volailles doit être qualifié de «viandes séparées mécaniquement» au sens dudit point 1.14 dès lors que le procédé utilisé entraîne une destruction ou une modification de la structure fibreuse des muscles plus grande que celle strictement localisée à l’endroit d’une découpe, indépendamment du fait que la technique utilisée n’altère pas la structure des os utilisés. Un tel produit ne peut pas être qualifié de « préparations de viandes » au sens dudit point 1.15. ».
Il résulte de l’instruction que le rapport d’inspection à l’origine de la décision du 10 février 2016 indique que les activités de fabrication de « préparation de viandes » à partir, d’une part, de morceaux d’ailes de dinde et de viandes d'ailes et de morceaux de cuisses de poulets et, d’autre part, de peaux de dinde et de poulets broyées étaient conformes mais que les « viandes désossées mécaniquement » produites à partir de cous et d’omoplates de dinde et de poulet ne pouvaient recevoir l’appellation de « viandes de » dinde ou de poulet.
Il résulte de ce qui a été dit au point 11 que l’utilisation par la société requérante d’omoplates de dindes ou de poulets dont la masse musculaire les enveloppant n’avait pas été préalablement détachée ne constituait pas un obstacle à la délivrance de l’agrément pour l’activité de « préparation de viandes ». En revanche, ainsi que le précise les articles 2 et 3 du règlement (CE) n° 543/2008 de la commission du 16 juin 2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les normes de commercialisation pour la viande de volaille, les cous de poulet ou de dinde ne sont pas des pièces anatomiques distinctes mais relèvent des abats ou de la carcasse de ces animaux.
Dans ces conditions, c’est sans erreur de droit que le préfet des Deux-Sèvres a retenu que le produit obtenu en soumettant des cous de dinde ou de poulet à un procédé mécanique de séparation, dont il n’est pas contesté qu’il entraine une destruction ou une modification de la structure fibreuse des muscles plus grande que celle strictement localisée à l’endroit d’une découpe, relevait de la catégorie des « viandes séparées mécaniquement » et non de celle de « préparation de viande » au sens de l’annexe I du règlement (CE) n° 853/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004. La société Favid, qui ne conteste pas que le périmètre de ces activités de production ne permettait pas d’isoler les produits issus de l’utilisation de cous de dindes ou de poulets des autres produits de ses installations n’est donc pas fondée à soutenir que le préfet des Deux-Sèvres aurait commis une illégalité fautive en refusant de lui accorder un agrément pour l’activité de production de « préparations de viandes ».
Il résulte de ce qui précède que la société Favid n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, la cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la société Favid doivent dès lors être rejetées.
décide :
Article 1er : La requête de la société Favid est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Favid et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026 à laquelle siégeaient :
Mme Butéri, présidente de chambre,
M. Gueguein, président assesseur,
Mme Gaillard, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.
Le rapporteur,
S. GUEGUEIN La présidente,
K. BUTÉRI
La greffière,
A. DETRANCHANT
La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.