Cour Administrative d'Appel de Nancy — Décision N° CAA54-20NC02893

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme D A a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la décision du 6 février 2019 par laquelle le préfet du Doubs lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif pour la création de quatre à huit maisons individuelles sur des parcelles cadastrées AC 158, AC 160, AC 161, AC 162 et AC 164 situées sur le territoire de la commune d'Epenoy, ainsi que la décision du 2 mai 2019 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 1901165 du 6 août 2020, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 octobre 2020, le 19 mars 2021, le 12 avril 2021 et le 26 avril 2021, Mme A, représentée par Me Texeira, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon ;

2°) d'annuler la décision du 6 février 2019 par laquelle le préfet du Doubs lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif pour la création de quatre à huit maisons individuelles sur des parcelles cadastrées AC 158, AC 160, AC 161, AC 162 et AC 164 situées sur le territoire de la commune d'Epenoy, ensemble la décision du 2 mai 2019 rejetant son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au préfet du Doubs de réexaminer sa demande au regard des dispositions des règles d'urbanisme applicables au jour du dépôt de sa demande et de lui délivrer un certificat d'urbanisme positif ;

4°) de mettre à la charge du préfet du Doubs la somme de 5 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions sont entachées d'un vice de forme dès lors que leurs signataires ne sont pas les auteurs des décisions et qu'elle ne pouvait ainsi identifier ces derniers ;

- les décisions litigieuses ont opéré retrait de l'autorisation implicite dont elle bénéficiait ; un tel retrait ne pouvait cependant intervenir, selon les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, que dans un délai de trois mois après la naissance du certificat implicite et devait de plus être précédé d'une procédure contradictoire ;

- le projet est situé en continuité de l'urbanisation existante, de sorte que le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; ce motif était déterminant et le préfet n'aurait pas pris la même décision en se fondant uniquement sur le motif tiré de la préservation de l'espace agricole environnant ;

- le projet ne compromettrait pas la préservation de l'espace agricole environnant, de sorte que le motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- les décisions sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une méconnaissance du principe d'égalité dès lors qu'un certificat d'urbanisme opérationnel positif a été délivré à la commune d'Epenoy de manière quasi-simultanée pour une parcelle voisine, qui présentait pourtant des caractéristiques d'inconstructibilité manifeste ; cette situation traduit par ailleurs un favoritisme injustifié au profit du projet de la commune d'Epenoy.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C,

- et les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A, propriétaire en indivision de parcelles cadastrées AC 158, AC 160, AC 161, AC 162 et AC 164, d'une superficie totale de 5 620 m2 et situées rue du Pont sur le territoire de la commune d'Epenoy, a sollicité, le 20 juillet 2018, la délivrance d'un certificat d'urbanisme pour la réalisation d'une opération de construction de quatre à huit maisons individuelles sur ces parcelles. Le préfet du Doubs a, au nom de l'Etat, délivré à Mme A un certificat d'urbanisme négatif le 6 février 2019. Par une décision du 2 mai 2019, le recours gracieux présenté par Mme A a été rejeté. Mme A demande l'annulation du jugement du 6 août 2020, par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme négatif et de la décision rejetant son recours gracieux.

2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Lorsqu'une décision administrative est signée non par l'autorité compétente d'après les dispositions législatives et réglementaires, mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les nom, prénom et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés dans la décision.

3. Il ressort des pièces du dossier que la ministre de la transition écologique justifie de la délégation régulièrement accordée le 8 octobre 2018 par le préfet du Doubs au sous-préfet de l'arrondissement de Pontalier, M. B, pour signer notamment les décisions relatives à la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel. Le certificat d'urbanisme opérationnel négatif du 6 février 2019 comporte, conformément aux prescriptions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le prénom, le nom, la qualité et la signature de M. B. La requérante n'est ainsi pas fondée à soutenir que les mentions de ce certificat d'urbanisme entretiendraient une confusion entre son auteur et son signataire et que cette décision ne respecterait ainsi pas les exigences de l'article L. 212-1 précité. De plus, dès lors que les vices propres d'une décision rejetant un recours gracieux ne peuvent être utilement contestés, Mme A n'est, en tout état de cause, pas plus fondée à soutenir que la décision du 2 mai 2019 rejetant son recours gracieux entretiendrait également une confusion entre son auteur et son signataire et méconnaitrait ainsi les exigences de l'article L. 212-1 précité.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus./ Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. () ". L'article R. 410-10 du même code prévoit que " Dans le cas prévu au b de l'article L. 410-1, le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande. ". Aux termes de l'article R. 410-12 dudit code : " A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. ".

5. Il résulte des dispositions précitées qu'à l'expiration du délai d'instruction d'une demande de certificat d'urbanisme, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite qui a pour seul effet de cristalliser les dispositions légales et réglementaires en vigueur pendant une période de dix-huit mois. La délivrance postérieure d'un certificat d'urbanisme exprès négatif par l'autorité compétente n'a pas pour effet de retirer le certificat d'urbanisme tacite, sauf dans l'hypothèse où cette autorité opposerait ainsi des dispositions d'urbanisme entrées en vigueur après la naissance du certificat tacite. En indiquant à Mme A, par le certificat d'urbanisme litigieux et par la décision rejetant son recours gracieux, que l'opération projetée n'était pas réalisable, dès lors qu'elle méconnaissait les exigences relatives à la continuité de l'urbanisation prévues à l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, ainsi que les prescriptions de l'article L. 122-10 du même code tendant à préserver les espaces nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, le préfet du Doubs ne s'est pas fondé sur des dispositions d'urbanisme nouvelles par rapport à celles existant à la date de naissance du certificat d'urbanisme tacite, le 20 septembre 2018. Ainsi, les décisions litigieuses n'ont pas eu pour effet de retirer ce certificat tacite et n'avaient par suite pas à être précédées d'une procédure contradictoire. Les moyens tirés de la méconnaissance du délai de retrait du certificat d'urbanisme tacite et de l'absence de procédure contradictoire doivent en conséquence être écartés.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition ".

7. Mme A soutient que les parcelles du projet seraient impropres à toute exploitation agricole dès lors que dix-huit points de bornage sont implantés sur les parcelles et qu'elles sont de plus entourées par une voie privée. Il ressort cependant des pièces du dossier qu'en dépit de ces aménagements, qui ont été finalisés, d'après les indications de la requérante, en 2004, les parcelles ont continué à faire l'objet d'une exploitation agricole. De plus, par les seules productions d'une attestation datée du 16 janvier 2019 du preneur en place déclarant renoncer à l'exploitation des parcelles du projet, ainsi que d'un formulaire visant à informer la mutualité sociale agricole du transfert de l'exploitation des terres au bénéfice de l'indivision à laquelle appartient Mme A et prenant effet, selon les indications même de ce formulaire, au 1er janvier 2020, Mme A ne justifie pas que ces parcelles n'avaient plus, aux dates des décisions attaquées, une vocation agricole. Or, il ressort des pièces et notamment de l'avis défavorable émis par le service de l'économie agricole et rurale de la direction départementale des territoires que ces parcelles, qui représentent une superficie de 5 620 m², sont de bonne qualité, présentent une déclivité quasi nulle et sont de plus situées en secteur AOP. L'avis réservé de la chambre interdépartementale d'agriculture du Doubs, qui n'est contrairement à ce que soutient la requérante pas nul et sans objet car émis après la naissance du certificat d'urbanisme tacite, souligne également le risque de prélever près de 6 000 m² à l'agriculture dans un secteur en AOP, alors qu'il n'y a aucune autre exploitation agricole dans le voisinage proche. Dans ces conditions, le préfet n'a pas entaché ses décisions d'une erreur d'appréciation en estimant que le projet envisagé porterait atteinte au maintien et au développement des activités agricoles et était ainsi contraire aux exigences de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". Aux termes de l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux ".

9. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles devant accueillir le projet sont situées le long de la rue du Pont, qui constitue l'une des rues centrales de la commune d'Epenoy. Cette rue présente, tant sur le côté accueillant les parcelles que sur son autre côté, une continuité d'habitation et de diverses constructions, qui n'est interrompue que par la présence des parcelles litigieuses. Les parcelles du projet sont en effet bordées, au nord-est, par des maisons d'habitation et au sud-ouest par un terrain municipal de tennis puis par diverses habitations. De plus, le terrain du projet, qui est desservi par les réseaux d'eau et d'assainissement, est traversé par une voie reliant la rue du Pont à des habitations situées au nord-est du projet de Mme A. Dans ces conditions, en dépit de l'absence d'urbanisation du secteur au sud-est des parcelles, la requérante est fondée à soutenir que le préfet du Doubs a entaché ses décisions d'une erreur d'appréciation en retenant que l'opération projetée ne s'inscrivait pas dans la continuité du bâti et était ainsi contraire aux dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. Toutefois, il résulte de l'instruction que le préfet aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur le motif tiré de l'atteinte au maintien et au développement des activités agricoles.

10. En dernier lieu, Mme A ne peut utilement se prévaloir de la circonstance qu'un certificat d'urbanisme opérationnel positif a été délivré à la commune d'Epenoy pour un projet similaire, alors que, ainsi qu'il a été précisé, l'opposition à son projet est justifiée par le motif tiré de l'atteinte au maintien et au développement des activités agricoles. Par suite et dès lors que le principe de l'égalité devant la loi ne saurait être invoqué pour justifier la demande d'un avantage illégal, les moyens tirés de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. Enfin, la délivrance de ce certificat d'urbanisme opérationnel ne suffit pas à établir que la décision litigieuse serait entachée d'un détournement de pouvoir.

11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet du Doubs.

Délibéré après l'audience du 15 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Wurtz, président,

- Mme Haudier, présidente-assesseure,

- M. Marchal, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2022.

Le rapporteur,

Signé : S. C

Le président,

Signé : Ch. WURTZLe greffier,

Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN