Cour Administrative d'Appel de Nancy — Décision N° CAA54-21NC01151

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A B a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 3 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Zellenberg a approuvé le plan local d'urbanisme.

Par un jugement n° 1908207 du 18 février 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 avril 2021 et le 28 novembre 2023, Mme A B, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 18 février 2021 ;

2°) d'annuler la délibération du 3 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Zellenberg a approuvé le plan local d'urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Zellenberg la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance des modalités de la concertation prévue par l'article L. 103-4 du code de l'urbanisme ;

- le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de l'insuffisance du dossier soumis à l'enquête publique ;

- la concertation ne s'est pas poursuivie entre la délibération du 20 novembre 2017 et celle du 5 novembre 2018 en méconnaissance des articles L. 153-11 et suivants, R. 153-20 et L. 103-2 et suivants du code de l'urbanisme et a privé le public d'une garantie ;

- l'article L. 103-4 du code de l'urbanisme a été méconnu dès lors que le rapport de présentation et le projet de règlement n'ont pas été soumis à la concertation ;

- le rapport de présentation comporte des insuffisances en l'absence d'analyse des incidences du projet sur l'environnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 août 2023, la commune de Zellenberg, représentée par la Selarl Soler-couteaux et associés, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme B en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué a répondu aux moyens invoqués en première instance par Mme B ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Barteaux,

- les conclusions de M. Marchal, rapporteur public,

- et les observations de Me Cheminet pour la commune de Zellenberg.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 20 juillet 2015, la commune de Zellenberg a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Elle a arrêté, une première fois, le plan local d'urbanisme par une délibération du 20 novembre 2017, puis par une seconde délibération du 5 novembre 2018. A l'issue de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 1er au 30 juin 2019, le conseil municipal de la commune de Zellenberg a approuvé, par une délibération du 3 septembre 2019, son plan local d'urbanisme. Mme B, propriétaire d'une parcelle, a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler cette délibération. Par un jugement du 18 février 2021, dont Mme B fait appel, le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'omission à statuer sur les modalités de la concertation prévues par les dispositions législatives :

2. Il ressort des pièces du dossier qu'en première instance, Mme B a soulevé le moyen tiré de la méconnaissance des modalités de la concertation définie par la délibération du 20 juillet 2015 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols sous la forme d'un plan local d'urbanisme. Dans son mémoire du 17 novembre 2020, l'intéressée a également soutenu que la commune de Zellenberg, en s'abstenant de mettre à la disposition du public le rapport de présentation et le règlement du plan local d'urbanisme, avait méconnu les modalités de la concertation prévue par l'article L. 103-4 du code de l'urbanisme, anciennement L. 300-2 du même code, et l'article L. 600-11 du même code. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que Mme B avait développé exactement la même argumentation à l'appui du moyen tiré de la méconnaissance de la concertation définie par la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme. Les premiers juges ont répondu à l'ensemble des branches du moyen aux points 6 et 7 du jugement attaqué, en particulier en mentionnant que la commune avait certifié que les documents préparatoires du plan local d'urbanisme avaient été mis à la disposition du public tout au long de la procédure. S'ils se sont bornés, au point 8, à écarter le moyen tiré de ce que la commune n'aurait pas respecté les modalités de la concertation, fixées dans la délibération du 20 juillet 2015, cette circonstance n'est pas de nature à entacher le jugement d'une omission à statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance de la concertation prévue par les dispositions législatives, qui au demeurant, étaient identiques à celles énoncées dans la délibération précitée.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'omission à statuer sur l'insuffisance du rapport de présentation soumis à l'enquête publique :

3. Le jugement attaqué répond, au point 12, au moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation figurant dans le dossier soumis à l'enquête publique en mentionnant en particulier qu'il " résulte des versions comparées du rapport de présentation tel qu'il a été respectivement soumis à enquête publique et adopté, que le rapport de présentation contenait dès l'origine des éléments suffisamment développé sur les points critiqués par la requérante ". Ce moyen tiré de l'omission à statuer doit, dès lors, être également écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les modalités de la concertation :

4. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, repris par l'article L. 104-3 du même code : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration () du plan local d'urbanisme ; () / II. - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () / 2° L'organe délibérant de la collectivité () / IV. - Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I, II et III bis ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. () ". Aux termes de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. () ".

5. Lorsqu'elle a adopté une délibération définissant les modalités de la concertation en prévoyant que celle-ci doit avoir lieu jusqu'à l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme, une commune ne peut reprendre la procédure d'élaboration et arrêter un nouveau projet sans le soumettre à une nouvelle concertation. Un tel vice n'est toutefois de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du projet que si ce vice a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s'il a privé le public d'une garantie.

6. Il ressort des pièces du dossier que les modalités de la concertation ont été définies par la délibération du 20 juillet 2015 prescrivant la transformation du plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme. Cette délibération prévoit que la concertation consistera dans la mise à disposition du public des documents d'élaboration du PLU, d'un registre destiné à recueillir les observations du public, l'organisation de deux réunions, une synthèse des travaux de révision dans le bulletin municipal publié avant l'arrêt du projet.

7. Après avoir tiré le bilan de la concertation et arrêté le PLU par une première délibération du 20 novembre 2017, la commune a adopté, par une délibération du 25 juin 2018, de nouvelles orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), puis par une délibération du 5 novembre 2018, elle a tiré le bilan de la concertation et arrêté une seconde fois le PLU. Il n'est pas contesté par Mme B que les modalités de la concertation telles qu'elles ont été définies par la délibération du 20 juillet 2015 ont bien été respectées. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que les modifications apportées au PLU, postérieurement à la délibération du 20 novembre 2017 tirant le bilan de la concertation, pour tenir compte des observations des personnes publiques consultées et mieux prendre en compte le SCOT Montagne, Vignoble et Ried n'ont pas, eu égard à leur caractère limité, bouleversé le parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLU. Ces modifications ont donné lieu, d'une part, à une information de la population dans le bulletin municipal de mai 2018, mentionnant la faculté de télécharger les documents du PLU actualisé et, d'autre part, à une première réunion publique qui s'est tenue le 28 septembre 2018, suivie de trois autres, antérieurement à la délibération du 5 novembre 2018 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le PLU. Si la commune de Zellenberg n'a pas expressément informé les habitants de la poursuite de la concertation, selon les modalités définies par la délibération du 20 juillet 2015 qui, ainsi que le relève la requérante, n'a pas été retirée, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette absence d'information ou la poursuite de la concertation aurait privé le public d'une garantie, ni eu une influence sur la délibération approuvant le PLU. Par suite, cette branche du moyen tiré de la méconnaissance de la concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, repris par l'article 103-4, doit être écarté.

8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment des termes de la délibération du 20 novembre 2017 et de celle du 5 novembre 2018, que les éléments d'études et dossiers d'études ont été tenus à la disposition du public conformément aux modalités de la concertation prévue par la délibération du 20 juillet 2015 qui satisfait aux exigences minimales prévues par les dispositions précitées du IV de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme. En outre, le bulletin municipal du 5 mai 2016 mentionnait que le PADD et les éléments du suivi d'avancement du PLU étaient téléchargeables sur un site internet. En outre, dans une attestation du 10 février 2020, le maire de Zellenberg a précisé que les documents du PLU ont été mis à la disposition du public au fur et à mesure de leur avancement conformément d'ailleurs aux modalités de la concertation définie par la délibération du 20 juillet 2015. En se bornant à soutenir que les projets de rapport de présentation et de règlement n'ont pas été tenus à la disposition du public au motif que les délibérations du 20 novembre 2017 et celle du 5 novembre 2018 font seulement référence à des éléments et dossiers d'études, Mme B ne l'établit pas alors que les invitations aux réunions évoquent d'une manière générale les documents du PLU et qu'en outre, l'invitation à la réunion du 12 avril 2017 citait expressément le règlement parmi les documents de travail téléchargeables. Dès lors, cette seconde branche du moyen tiré de la méconnaissance des modalités de la concertation prévue par l'article L. 300-2 du code l'urbanisme, repris par l'article 103-4 du même code, doit également être écarté.

En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation :

9. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / () ". Aux termes de l'article R. 151-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : () / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ".

10. Mme B soutient tout d'abord que le rapport de présentation soumis à l'enquête publique ne comporte aucune analyse des incidences du PLU sur l'environnement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le tome A du rapport de présentation procède à une analyse de l'état initial de l'environnement en examinant, dans un chapitre 7, le milieu naturel, notamment les forêts et les potentielles zones humides, le patrimoine naturel, dont la flore et l'avifaune, précisant qu'une quinzaine d'espèces ont été répertoriés dont certaines protégées telles que l'Alouette lulu et le faucon émerillon, probablement présents dans les parcelles viticoles. Cette partie prend également en compte la trame verte et bleue, en relevant la présence d'un corridor écologique localisé à l'extrême nord-est du territoire de la commune de Zellenberg. Une carte de synthèse matérialise les réservoirs de biodiversité et les différents milieux. Ce chapitre comporte un tableau n° 19 qui mentionne les caractéristiques et intérêts biologiques des différents milieux identifiés et une carte n° 59 hiérarchisant les enjeux à l'échelon du territoire communal. Il aborde enfin les risques naturels liés notamment aux inondations, coulées de boue et mouvements de terrain et à la pollution des sols et de l'air. Concernant plus particulièrement l'ouverture à l'urbanisation du secteur du Rittelreben, classé en zone 1 AUh, le tome B du rapport de présentation mentionne qu'elle répond de manière optimale aux enjeux environnementaux, paysagers et urbains et aux analyses du diagnostic, permettant une valorisation éco-paysagère du passage du ruisseau. S'agissant de la zone Av, de 0,39 ha, située dans la partie nord-ouest de la commune, et qui n'autorise que les constructions liées aux exploitations agricoles et viticoles, elle présente, selon la carte précitée de hiérarchisation des enjeux, un enjeu faible. Si le rapport de présentation préconisait une expertise écologique des zones à urbaniser, il ressort du tableau de synthèse des caractéristiques et intérêts biologiques des différents milieux que les zones 1 AUh et Av précitées présentent un faible intérêt en raison de l'intensité des pratiques agricoles, à l'exception des zones de transition entre la parcelle de vignes et les milieux adjacents. A cet égard la zone Nb, intercalée entre les deux zones 1AUh du secteur du Rittelreben, n'a pas vocation à recevoir des constructions, ni même un aménagement viaire.

11. En outre, si le commissaire enquêteur a mentionné la présence du faucon crécerelle et de la huppe fasciée, espèces protégées, notamment dans la zone Av et le secteur du Rittelreben, elle n'est établie par aucune pièce du dossier. Ainsi, l'absence d'étude écologique complémentaire n'est pas de nature à entacher d'insuffisance le rapport de présentation. En outre, ainsi que l'a relevé le tribunal, la mission régionale de l'autorité environnementale a dispensé d'une évaluation environnementale le PLU en raison de l'absence d'atteinte à des secteurs à enjeux. Plus globalement, le rapport de présentation, analyse les effets du PLU de façon suffisamment proportionnée par rapport aux enjeux identifiés dans la traduction des orientations stratégiques du PADD au sein du règlement et des OAP et synthétise les incidences du PLU, mentionnées dans l'ensemble du rapport, dans un tableau ajouté en page 45 du tome B. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à soutenir que le rapport de présentation procède à une analyse insuffisante des effets du PLU sur l'environnement.

12. Mme B soutient ensuite que le rapport de présentation ne comporte pas les justifications du besoin d'extension de l'urbanisation et du choix de celle-ci sur le secteur du Rittelreben. Toutefois, d'une part, après avoir rappelé l'objectif d'accroissement de la population prévu par le document d'orientation et d'objectifs du SCOT Montagne, Vignobles, Ried, approuvé à la date de l'approbation du PLU en litige, le rapport de présentation mentionne la prévision de croissance de la population à 372 habitants à l'horizon de 2037 et du besoin de logements, estimé à 33 unités, compte tenu de l'augmentation de la population, du phénomène de desserrement des ménages et du besoin de logements touristiques. Le tome B du rapport de présentation mentionne que ce besoin ne pourra être satisfait à concurrence de 8 logements par la densification et de 3 logements par réduction de la vacance, nécessitant ainsi, pour répondre au reliquat de logements, une extension de l'urbanisation sur une surface de 1,2 hectares. Ces données, qui ne sont pas remises en cause par Mme B qui se borne à reprendre des critiques du rapport d'enquête publique, sont suffisantes pour justifier le besoin d'extension urbaine. D'autre part, la localisation de l'extension sur le secteur du Rittelreben est justifiée par la volonté des auteurs du PLU de préserver la qualité des fronts bâtis du village ancien, en particulier le clocher de son église et les tourelles, ainsi que de valoriser le dégagement du promontoire sur lequel est implanté le village médiéval. A cette fin, le tome A du rapport de présentation privilégie de développer l'urbanisation sur un site combinant de belles qualités résidentielles et un potentiel d'inscription discrète dans le paysage. Le tome B de ce rapport justifie précisément le choix du secteur du Rittelreben, parmi d'autres emplacements, par la prise en compte de plusieurs critères qu'il a énoncés, et qui ont été développés dans la version du rapport de présentation complété à la suite de l'enquête publique, et explicite l'intérêt de ce secteur au regard des enjeux environnementaux, paysagers et urbains identifiés dans le diagnostic. Quant à la zone Av, le tome B du rapport de présentation mentionne qu'elle a été arrêtée en concertation avec les viticulteurs. Par suite, la branche du moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation tenant à l'absence de justification de l'extension urbaine doit être également écarté.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation dans le zonage :

13. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; () ".

14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

15. Mme B soutient que le classement en zone Nb de la partie Nord de la parcelle cadastrée section 9 n° 131 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle se situe dans l'alignement du front bâti, qu'elle ne présente pas les caractéristiques de cette zone et que sa constructibilité ne compromettrait pas les objectifs des auteurs du PLU. Toutefois, il ressort du règlement de plan local d'urbanisme que le secteur Nb est composé d'espaces de vergers, de bosquets, de haies et de vignes. Il ressort des pièces du dossier que la fraction sud de la parcelle en litige supporte des vignes et répond ainsi au moins en partie à la définition de la zone Nb. Si la fraction supérieure de la parcelle jouxte le village, les parcelles situées de part et d'autre de celle-ci sont vierges de constructions et classées en zone naturelle. Quant à la partie basse de la parcelle, elle s'ouvre sur une zone agricole. Par ailleurs, il ressort de l'orientation n° 8 que les auteurs du PLU ont pour objectif de préserver la structure paysagère de la cité médiévale, notamment en préservant les vignes et jardins distinguant le village ancien du site du château. Si le site de l'ancien château est construit, il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse n'est pas immédiatement contigüe à des parcelles bâties et qu'elle se situe dans un compartiment qui permet de marquer une distinction entre l'ancien village médiéval et l'emplacement de l'ancien château. Par suite, et en admettant même que la partie supérieure de la parcelle cadastrée section 9 n° 131 ne serait pas visible à partir de chemin de promenade ou de la route des vins et ne concurrencerait pas la tourelle fortifiée située à proximité, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement intégral en zone Nb de cette parcelle doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 3 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Zellenberg a approuvé son plan local d'urbanisme.

Sur les frais de l'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Zellenberg, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande Mme B au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens. Il y a lieu, au titre des mêmes dispositions, de mettre à la charge de Mme B la somme de 1 000 euros à verser à la commune de Zellenberg.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera à la commune de Zellenberg la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié sera notifié à Mme A B et à la commune de Zellenberg.

Délibéré après l'audience du 19 mars 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Rousselle, présidente,

- Mme Bauer, présidente assesseure,

- M. Barteaux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2024.

Le rapporteur,

Signé : S. BARTEAUXLa présidente,

Signé : P. ROUSSELLELe greffier,

Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN