Cour Administrative d'Appel de Nancy — Décision N° CAA54-21NC01963

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Grassendorf a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de la Zorn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal.

Par un jugement n° 2001292 du 6 mai 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 juillet 2021 et le 21 décembre 2023, la commune de Grassendorf, représentée par Me Verdin, demande, à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 6 mai 2021 ;

2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de la Zorn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de commune du Pays de la Zorn la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération en litige a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le commissaire enquêteur n'a pas pris en compte ses observations en méconnaissance de l'article R. 123-9 du code de l'environnement ;

- elle méconnaît l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation concernant le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section 10 n° 295, 299, 486 et 488.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2021, la communauté de communes du Pays de la Zorn, représentée par Me Keller, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Grassendorf en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Barteaux,

- les conclusions de M. Marchal, rapporteur public,

- et les observations de Me Verdin, représentant la commune de Grassendorf et de Me Hassan, représentant de la communauté de communes du Pays de la Zorn.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de la Zorn a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal. A l'issue de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 16 septembre 2019 au 17 octobre 2019, le conseil communautaire a approuvé, par une délibération du 19 décembre 2019, le plan local d'urbanisme intercommunal du Pays de la Zorn. La commune de Grassendorf fait appel du jugement du 6 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne l'irrégularité du rapport de la commission d'enquête :

2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". En application de ces dispositions le commissaire enquêteur, sans être tenu de répondre à chacune des observations recueillies, doit indiquer, au moins sommairement et en livrant un avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis.

3. Si la commune de Grassendorf soutient que ses observations n'ont pas reçu de réponse, il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a adressé à la communauté de communes du Pays de la Zorn une synthèse des observations du public recueillies lors de l'enquête publique, parmi lesquelles figuraient les observations écrites de cette commune qui sollicitait un zonage différent de celui retenu dans le projet de PLU arrêté pour les parcelles cadastrées section 1 n° 49 et 103 et section 10 n° 295, 299, 486 et 488 situées sur son territoire. La communauté de communes y a d'ailleurs apporté des réponses argumentées, en particulier s'agissant du maintien du zonage des parcelles n° 295, 299, 486 et 488, que la commission d'enquête s'est appropriée en émettant un avis favorable. La commission d'enquête, qui au demeurant n'est pas tenue de répondre à chacune des observations, doit ainsi être regardée comme ayant examiné, conformément aux dispositions précitées, les propositions du public. Le moyen tiré de l'absence de prise en compte des observations de la commune de Grassendorf dans le rapport d'enquête publique en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :

4. L'article L. 151-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. () ". Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; () ".

5. En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, qui reprennent celles de l'article L. 121-1 de ce code, n'imposent aux auteurs des documents d'urbanisme qu'elles mentionnent que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence et en application de la même décision, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

6. La commune de Grassendorf soutient que les auteurs du PLUi ont méconnu les objectifs mentionnés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'ils n'ont pas prévu sur son territoire de zone urbaine dans la continuité du tissu urbain, faisant ainsi obstacle à la création d'un lotissement sur les parcelles cadastrées section 10 n° n°295, 299, 486 et 488, classées en zone A, alors qu'elle connaît une forte croissance démographique.

7. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), que les auteurs du PLUi ont pour objectif d'adapter, sur l'ensemble du territoire, l'offre de logements pour répondre au vieillissement des habitants, maintenir et accueillir des jeunes ménages et organiser l'accueil des nouveaux habitants. Ces auteurs ont également prévu, à travers l'objectif C1, d'inscrire une part plus importante du développement de l'habitat pour les bourgs et les communes du " bassin de proximité " disposant d'une bonne desserte en transports en commun, soit les communes de Hochfelden, Schwindratzheim, Wilwisheim, Wingersheim-les-4-bans et Waltenheim-sur-Zorn, dans la ligne des objectifs du document d'objectif et d'orientation du SCOTERS. Pour répondre aux besoins de logements supplémentaires, évalué à environ 1 600 unités d'ici à 2035 sur l'ensemble du territoire intercommunal, les auteurs du PLUi ont privilégié l'utilisation du potentiel existant (espace intra-urbain non bâti, reconversion de l'existant) et le recours plus modéré à de nouvelles zones. Enfin l'objectif D prévoit de modérer la consommation foncière pour le logement afin de préserver les terres agricoles et les espaces naturels en favorisant notamment la production de logements dans l'enveloppe urbaine, en organisant les constructions en fond de parcelles, en favorisant les mutations et en limitant les extensions à une enveloppe maximale de 50 hectares. A cet effet, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUi ont identifié, pour chaque commune membre, le potentiel de densification. S'agissant plus particulièrement de la commune de Grassendorf, le diagnostic établi dans le rapport de présentation a permis de relever une superficie de dents creuses représentant 108 ares susceptibles de permettre la construction de 17 logements dans l'enveloppe urbaine, outre 11 logements vacants. En outre, il est constant que des parcelles d'une superficie de 20 ares ont été classées en zone 1AU permettant ainsi la création à court ou moyen terme de quelques logements. En admettant même que ces parcelles classées en zone 1AU ne constitueraient pas, eu égard à leur localisation, une extension de la zone urbanisée, alors que les auteurs du PLUi ont prévu de satisfaire la moitié des besoins de logement par l'extension urbaine, cette seule circonstance n'a pas pour effet de rendre le PLUi incompatible avec le principe d'équilibre fixé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, lequel doit être apprécié globalement au niveau du territoire couvert par le document d'urbanisme. Par ailleurs, il résulte des objectifs du PADD précédemment rappelés que les auteurs du PLUi se sont attachés à satisfaire un développement de l'urbanisation permettant tout à la fois de répondre au besoin de logements, induit notamment par l'évolution démographique des communes membres et de leur place dans l'armature intercommunale, et de limiter l'étalement urbain sur les zones agricoles et naturelles. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLUi avec le principe d'équilibre de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles cadastrées section 10 n° 295, 299, 486 et 488 :

8. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. "

9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de définir, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section 10 n° 295, 299, 486 et 488 sur le territoire de la commune de Grassendorf, de nature agricole et dépourvues de toute construction, sont situées en marge de l'enveloppe urbanisée. S'inscrivant dans un vaste secteur composé de terres agricoles exploitées, elles présentent un potentiel agronomique. Si les auteurs du PLUi ont entendu répondre à la moitié du besoin de logements à l'échelon intercommunal par une extension de l'urbanisation, ils ont précisé que celle-ci se réaliserait en fonction de la place de la commune dans l'armature urbaine, de sa démographie en cohérence avec le tissu urbain et en tenant compte de la présence de réseaux. Par ailleurs, si le rapport de présentation prévoit que 25 % de l'extension urbaine concernera des communes relevant de la même catégorie que la requérante, il ne précise par leur répartition entre les communes. L'absence de zone d'extension pour le logement sur le territoire de la commune de Grassendorf, à supposer ainsi qu'il a été exposé précédemment que les parcelles classées en zone 1AU ne puissent être regardées comme une extension, ne suffit pas à établir une erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles en litige alors que, par ailleurs, celui-ci est cohérent avec l'objectif B1 du projet d'aménagement et de développement durables, qui tend à conserver un paysage naturel de qualité notamment en maîtrisant la pression sur les terres agricoles ainsi qu'avec l'objectif D dont la finalité est de limiter la consommation foncière pour le logement afin de préserver les terres agricoles. Enfin, la commune de Grassendorf n'établit pas que les parcelles libres de constructions classées en zone U et 1AU ne suffiraient pas à satisfaire son besoin de logement compte tenu de sa dynamique démographique. Dans ces conditions et alors même que la commune de Grassendorf envisageait d'y réaliser un lotissement, eu égard aux caractéristiques des parcelles en litige, à leur localisation et au parti d'aménagement des auteurs du PLUi, leur classement en zone A n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Grassendorf n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de la Zorn a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal.

Sur les frais de l'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du Pays de la Zorn, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Grassendorf au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Grassendorf la somme demandée au même titre par la communauté de communes du Pays de la Zorn.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Grassendorf est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Pays de la Zorn sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Grassendorf et à la communauté de communes du Pays de la Zorn.

Délibéré après l'audience du 14 mai 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Wurtz, président,

- Mme Bauer, présidente-assesseure,

- M. Barteaux, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024.

Le rapporteur,

Signé : S. BARTEAUXLe président,

Signé : Ch. WURTZLe greffier,

Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au préfet de la région Grand Est, préfet du Bas-Rhin en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier :

F. LORRAIN