Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner la commune d’Autoreille à lui verser la somme de 40 000 euros en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi du fait de la délibération du conseil municipal du 17 septembre 2018 et d’assortir cette somme des intérêts au taux légal à compter du 18 juin 2021.
Par un jugement n° 2101580 du 10 novembre 2022, le tribunal administratif de Besançon a condamné la commune d’Autoreille à verser à M. B... la somme de 6 240 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 11 juin 2021, augmentés de leur capitalisation au 12 juin 2022.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 9 janvier 2023 et les 3 et 31 octobre 2024, la commune d’Autoreille, représentée par Me Landbeck, demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon du 10 novembre 2022 ;
2°) de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est entaché d’insuffisance de motivation, le tribunal ayant omis de répondre au moyen de défense tiré de ce que la délibération du 31 janvier 2018 ne constitue pas une décision créatrice de droits ;
- le retrait de la délibération du 31 janvier 2018, qui n’est pas créatrice de droit, n’est pas illégal, et par conséquent non fautif ;
- le retrait de la délibération avait également pour motif, et même pour finalité, de permettre une répartition la plus équitable possible des parcelles communales entre les différents agriculteurs, et qu’il y a lieu pour la cour de procéder à une substitution de motif ;
- le préjudice économique invoqué par M. B..., faute d’être établi par les documents qu’il produit, n’est pas certain.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 mars 2023, le 4 septembre 2024 et le 16 octobre 2024, M. B..., représenté par Me Geslain de l’AARPI du Parc Monnet, conclut, dans le dernier état de ses écritures, à la condamnation de la commune d’Autoreille à lui verser la somme de 18 000 euros avec intérêts au taux légal à compter du 11 juin 2021 et leur capitalisation à chaque date anniversaire et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune d’Autoreille au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la délibération du 31 janvier 2018 est créatrice de droits et ne pouvait être retirée que si elle était illégale et dans un délai de quatre mois ;
- ce retrait lui a causé un préjudice et il est fondé à réclamer la somme de 18 000 euros pour sa réparation.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Lusset,
- les conclusions de Mme Roussaux, rapporteure publique,
- les observations de Me Landbeck, avocat de la commune d’Autoreille et de Me Niango, avocat de M. B....
Une note en délibéré, présentée par Me Landbeck pour la commune d’Autoreille a été enregistrée le 16 février 2026.
Considérant ce qui suit :
Le 5 octobre 2017, M. B..., exploitant agricole, a demandé l’attribution de terres agricoles situées dans la section de la commune d’Autoreille, en Haute-Saône, sur le fondement de l’article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 31 janvier 2018, le conseil municipal de la commune d’Autoreille a décidé de lui attribuer l’ensemble des terrains correspondant aux parcelles cadastrées section ZB n° 25, ZC n° 3, ZC n° 157 et ZE n° 28. Toutefois, par une délibération du 17 septembre 2018, le conseil municipal a retiré sa délibération du 31 janvier 2018 et a décidé de n’attribuer que les parcelles cadastrées section ZC n° 3 et ZC n° 157 à M. B.... Ce dernier, considérant que la décision de retrait de la délibération du 31 janvier 2018 est illégale, a demandé la condamnation de la commune à lui verser la somme de 40 000 euros. Par la présente requête, la commune d’Autoreille fait appel du jugement du 10 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Besançon l’a condamnée à verser à M. B... la somme de 6 240 euros. Par la voie de l’appel incident, ce dernier demande à la cour de condamner la commune à lui verser la somme de 18 000 euros en réparation de son préjudice.
Sur la régularité du jugement attaqué :
Il ressort des pièces du dossier que la commune a invoqué le moyen tiré de ce que la délibération du 31 janvier 2018 pouvait être retirée sans condition de délai dès lors qu’elle n’est pas créatrice de droits dans un mémoire enregistré au greffe du tribunal administratif de Besançon le 22 juin 2022. Or, il résulte des termes du jugement attaqué que les premiers juges n’ont pas répondu à ce moyen qui n’est pas inopérant. Dans ces conditions, la commune est fondée à soutenir que le jugement est entaché d’une irrégularité et qu’il doit, par suite, être annulé.
Il y a lieu pour la cour d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Besançon.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne la faute commise par la commune d’Autoreille :
Aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ».
Aux termes de l’article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales : « (…) Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle d'exploitation agricole ou de pâturage conclue dans les conditions prévues à l'article L. 481-1 du code rural et de la pêche maritime ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural : / 1° Au profit des exploitants agricoles ayant leur domicile réel et fixe, un bâtiment d'exploitation et le siège de leur exploitation sur le territoire de la section et exploitant des biens agricoles sur celui-ci ; et, si l'autorité compétente en décide, au profit d'exploitants agricoles ayant un bâtiment d'exploitation hébergeant, pendant la période hivernale, leurs animaux sur le territoire de la section conformément au règlement d'attribution et exploitant des biens agricoles sur ledit territoire ; / 2° A défaut, au profit des exploitants agricoles utilisant des biens agricoles sur le territoire de la section et ayant un domicile réel et fixe sur le territoire de la commune ; / 3° A titre subsidiaire, au profit des exploitants agricoles utilisant des biens agricoles sur le territoire de la section ; / 4° Lorsque cela est possible, au profit de l'installation d'exploitations nouvelles. / Si l'exploitation est mise en valeur sous forme de société civile à objet agricole, les biens de section sont attribués soit à chacun des associés exploitants, dès lors qu'ils remplissent les conditions définies par l'autorité compétente, soit à la société elle-même. / Pour toutes les catégories précitées, les exploitants devront remplir les conditions prévues par les articles L. 331-2 à L. 331-5 du code rural et de la pêche maritime et celles prévues par le règlement d'attribution défini par le conseil municipal. / Le fait de ne plus remplir les conditions retenues par l'autorité compétente au moment de l'attribution entraîne la résiliation du bail rural ou de la convention pluriannuelle d'exploitation agricole ou de pâturage, notifiée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, avec application d'un préavis minimal de six mois (…) ».
Enfin, selon le I de l’article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime : « Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : / 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles ».
Si les dispositions précitées de l’article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales prévoient que l’autorisation à laquelle est soumise, le cas échéant, en vertu des dispositions du code rural et de la pêche maritime citées au point 5, l’exploitation de terres à vocation agricole ou pastorale appartenant à une section de commune par la ou les personnes qui en demandent l’attribution soit obtenue par le pétitionnaire à la date de conclusion du bail rural, de la convention pluriannuelle de pâturage ou de la convention de mise à disposition des terres en cause, elles n’exigent pas que cette autorisation soit délivrée au pétitionnaire avant que l’autorité compétente ne choisisse l’attributaire de ces terres ou ne classe les demandes d’attribution au regard des priorités qu’elles énoncent.
D’une part, contrairement à ce que fait valoir la commune, la décision d’attribuer des terres d’une section de commune constitue une décision créatrice de droits pour son bénéficiaire.
D’autre part, il ressort des termes de la délibération du 17 septembre 2018 que le conseil municipal de la commune d’Autoreille a considéré que la délibération du 31 janvier 2018 était illégale au motif que les candidats à la location des parcelles ne disposaient pas de l’autorisation d’exploiter et qu’ils ne pouvaient donc pas signer le bail rural. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 7 que la délibération du 31 janvier 2018 n’était pas, au regard de ce seul motif, entachée d’illégalité. Au surplus, il est constant que la commune d’Autoreille a procédé au retrait de la délibération du 31 janvier 2018 le 17 septembre 2018, soit plus de quatre mois après son adoption.
Enfin, si la commune soutient que le retrait de la délibération du 31 janvier 2018 avait pour finalité de permettre une répartition la plus équitable possible des parcelles communales entre les différents agriculteurs, ce nouveau motif invoqué en appel, à le supposer même fondé, ne saurait faire obstacle à l’application des règles relatives au retrait des décisions créatrices de droit fixées à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration. La demande de substitution de motifs formulée par la commune ne peut donc qu’être rejetée.
Il s’ensuit que M. B... est fondé à soutenir que la délibération du 17 septembre 2018, en tant qu’elle procède au retrait de la délibération du 31 janvier 2018, est illégale, et que cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d’Autoreille.
En ce qui concerne les préjudices :
M. B... fait valoir qu’il était titulaire d’une autorisation préfectorale d’exploiter la parcelle ZB n° 25, d’une superficie de 3,79 ha, qu’il pouvait prétendre à l’obtention d’un bail rural sur celle-ci et en tirer des revenus au regard de la nature de son exploitation. Il se prévaut à cet égard d’une étude économique établie par un cabinet spécialisé selon laquelle l’exploitation de la parcelle en cause lui aurait permis de générer un bénéfice d’exploitation de 18 000 euros. Il résulte toutefois de l’instruction que cette étude, qui rappelle que l’exploitation de M. B... est déficitaire depuis sa création, ne tient pas compte, dans l’évaluation de ce bénéfice, des emprunts contractés par l’intéressé, et minore en outre significativement le montant des charges d’exploitation. Aussi, cette évaluation, qui une fois réintégrés les emprunts et charges précitées, démontre que l’exploitation de M. B... serait restée déficitaire malgré l’exploitation de la parcelle ZB n° 25, ne permet pas d’établir l’existence des pertes de revenus encourues par M. B.... Ce dernier ne peut ainsi se prévaloir d’un manque à gagner qu’aurait entrainé le retrait illégal de la délibération du 31 janvier 2018 et, dès lors, ne justifie pas de la réalité de son préjudice économique.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la demande de M. B... devant le tribunal administratif de Besançon doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de ne faire droit à aucune des conclusions des parties fondées sur les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Besançon du 10 novembre 2022 est annulé.
Article 2 : La demande de première instance de M. B... est rejetée.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Autoreille et à M. A... B....
Délibéré après l’audience du 10 février 2026, à laquelle siégeaient :
M. Nizet, président,
M. Barteaux, président assesseur,
M. Lusset, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2026.
Le rapporteur,
Signé : A. Lusset
Le président,
Signé : O. Nizet
La greffière,
Signé : F. Dupuy
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Saône, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
F. Dupuy