Cour Administrative d'Appel de Nancy — Décision N° CAA54-23NC03753

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société des autoroutes du nord et de l'est de la France (SANEF) a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l'Etat à lui verser la somme de 990 656,40 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 6 décembre 2019 et de leur capitalisation en réparation du préjudice que lui ont causé les actions des gilets jaunes sur l'autoroute A4 au cours de la période du 17 novembre 2018 au 27 novembre 2019.

Par un jugement n° 2002485 du 7 novembre 2023, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 décembre 2023, 14 avril 2025 et 23 juillet 2025, la SANEF, représentée par Me Carbonnier de la SELARL Carbonnier Lamaze Rasle, demande, dans le dernier état de ses écritures, à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 7 novembre 2023 ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme 989 106,40 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 6 décembre 2019 et de leur capitalisation en réparation du préjudice que lui ont causé les actions des gilets jaunes sur l'autoroute A4 au cours de la période du 17 novembre 2018 au 27 novembre 2019 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat sur le fondement de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, au titre des manifestations organisées par les " gilets jaunes " en 2018 et 2019, sont réunies ; le caractère prémédité et organisé de la manifestation n'est pas une cause d'exclusion de ce régime de responsabilité sans faute de l'Etat ; en tout état de cause, cette cause d'exclusion ne peut lui être opposée en raison de sa qualité de victime collatérale ;

- les délits d'entrave à la circulation, de dégradation des biens avec circonstances aggravantes, d'entrave à la liberté de travail, d'organisation d'une manifestation illicite ou interdite et d'entrave au fonctionnement d'un système de traitement automatisé de données, commis avec violence et contrainte, sont caractérisés ;

- les préjudices subis sont en lien directs avec les délits commis par les manifestants ;

- les préjudices sont justifiés par des fiches événement " manifestation " et un tableau récapitulatif ; ils s'élèvent à la somme de 135 876,49 euros au titre du préjudice matériel, à celle de 134 715,97 euros au titre des frais SANEF, à une perte de recettes d'un montant de 706 359,70 euros et à des frais d'huissier d'un montant de 13 704,24 euros ;

- les sommes que les prévenus ont été condamnés par la juridiction pénale à lui verser, à la suite des plaintes pénales qu'elle a déposées, n'ont pas été incluses dans le montant de ses préjudices lorsqu'elles lui ont été effectivement payées ;

- elle n'a reçu aucune indemnisation de son assurance qui comporte une franchise et exclut les pertes d'exploitation ainsi que les dommages aux glissières de sécurité et à la chaussée ;

- les pertes de recettes liées à la levée des barrières ne sont pas dissociables du délit d'entrave à la circulation ; les dommages sont en lien avec la manifestation ;

- les pertes de recettes n'ont pas à être nécessairement calculées sur la base d'une comparaison avec une moyenne des recettes des années précédentes, en particulier lorsque l'axe de circulation n'est pas totalement coupé ; la méthode utilisée en dehors d'une coupure complète de la circulation consistant à multiplier le nombre de véhicules passés gratuitement par un prix moyen est juste et pertinente ; il ne peut y avoir d'effet de rattrapage les années ultérieures pour des véhicules ayant effectivement franchi gratuitement les barrières de péage ;

- les mesures de sécurité mises en œuvre et les heures de mobilisation et d'intervention du personnel dépassent le cadre de son activité normale et sont en lien avec les délits d'entrave à la circulation et de dégradation des biens ;

- les frais d'huissier résultent des désordres et perturbations commis par les manifestants.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2025, le préfet de la Moselle conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les conditions de mise en jeu de la responsabilité sans faute de l'Etat ne sont pas réunies ;

- en tout état de cause, le préjudice est surévalué ; son évaluation devra tenir compte, le cas échéant, des indemnités versées par l'assureur de la SANEF ;

- le lien de causalité n'est pas établi pour le préjudice afférent aux pertes des recettes ; la méthode de calcul de ce préjudice n'est pas appropriée ;

- les mesures de sécurité et de frais d'intervention de la SANEF ne sont pas justifiées par la manifestation ; le montant de ses préjudices n'est pas justifié ;

- la réalité du coût des dégâts matériels n'est pas établie.

Par une ordonnance du 23 juillet 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 11 août 2025 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code pénal ;

- le code de la route ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Barteaux,

- et les conclusions de M. Denizot, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société SANEF, concessionnaire de l'Etat pour la construction, l'entretien et l'exploitation d'un réseau autoroutier, a adressé, le 6 décembre 2019, au préfet de la Moselle une réclamation en vue d'être indemnisée des préjudices qu'elle estime avoir subis à la suite des manifestations nationales dites " de gilets jaunes " entre le 17 novembre 2018 et le 27 novembre 2019 à hauteur de la somme de 990 656,40 euros hors taxes. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le préfet. La SANEF fait appel du jugement du 7 novembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme.

Sur la responsabilité de l'Etat :

En ce qui concerne le principe de la responsabilité de l'Etat :

2. Aux termes de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure : " L'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens () ".

3. L'application de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure est subordonnée à la condition que les dommages dont l'indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis à force ouverte ou par violence par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. Un groupe, qui se constitue et s'organise à seule fin de commettre un délit ne peut être regardé comme un attroupement ou un rassemblement au sens de ces dispositions.

S'agissant de l'existence d'un attroupement ou d'un rassemblement :

4. Il résulte de l'instruction que des groupes de " gilets jaunes " ont, au cours de la période du 17 novembre 2018 au 27 novembre 2019, bloqué des accès aux bretelles de l'autoroute A4, exploitée par la SANEF, mené des actions " escargots ", investi les gares de péage de Boulay, Phalsbourg, Sarreguemines, Saint-Avold, Sainte-Marie-aux-Chênes, Farébersviller et Loupershouse notamment en se positionnant sur les plateformes de péage, où ils ont réduit les voies d'accès au péage par la mise en place de cônes. Ces opérations ont, dans certains cas, conduit à la fermeture des bretelles d'accès à l'autoroute et créé des bouchons, perturbant la circulation. Ces agissements, commis à force ouverte, se sont inscrits dans le cadre d'un mouvement national de contestation annoncé plusieurs semaines avant les faits, notamment sur des réseaux sociaux. Ces agissements, commis à force ouverte, se sont inscrits dans le cadre d'un mouvement national de contestation annoncé plusieurs semaines avant les faits, notamment sur des réseaux sociaux. Ils sont survenus dans un contexte de revendications sociales qu'ils avaient pour objet de soutenir et non avec l'objectif principal de commettre des délits. Il résulte de l'instruction que sur les 149 évènements en cause, 111 sont le fait d'un nombre significatif de personnes susceptible d'être qualifié d'attroupement ou de rassemblement, à l'exclusion des journées des 8 et 12 mars 2019 à Sarreguemines et du 9 mars 2019 à Saint-Avold pour lesquelles la présence d'un nombre significatif de manifestants n'est pas démontrée. En outre, il résulte de l'instruction qu'il convient également d'exclure 35 événements qui, ayant été commis par au plus cinq individus, ne peuvent pas être regardés comme constituant un attroupement. Par suite, à l'exception de ces 38 événements, l'ensemble des autres actions, documentées par la SANEF aux gares de péages précitées, peut être regardé comme imputable à un attroupement ou à un rassemblement au sens des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

S'agissant de l'existence de délits commis par les attroupements ou rassemblements :

5. En premier lieu, aux termes de l'article 431-1 du code pénal : " Le fait d'entraver, d'une manière concertée et à l'aide de menaces, l'exercice de la liberté d'expression, du travail, d'association, de réunion ou de manifestation ou d'entraver le déroulement des débats d'une assemblée parlementaire ou d'un organe délibérant d'une collectivité territoriale est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende () ". Si les agents de la SANEF ont été mis dans l'impossibilité de percevoir les péages auprès des usagers de l'autoroute, il résulte de l'instruction que cette impossibilité n'est pas consécutive à des coups, menaces ou voies de fait commis à leur encontre mais à la levée des barrières de péage. Par suite, le délit d'entrave à la liberté du travail, réprimé par l'article 431-1 du code pénal, ne peut être regardé comme constitué.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 431-9 du code pénal : " Est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait : / 1° D'avoir organisé une manifestation sur la voie publique n'ayant pas fait l'objet d'une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ; / 2° D'avoir organisé une manifestation sur la voie publique ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi ; / 3° D'avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l'objet ou les conditions de la manifestation projetée ". Le délit réprimé par les dispositions précitées ne peut être retenu qu'à l'encontre de l'organisateur de la manifestation et non à l'encontre de l'ensemble des participants à la manifestation. Par suite, le délit prévu par l'article 431-9 du code pénal ne peut être regardé comme constitué par les attroupements et rassemblements invoqués par la SANEF.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article 323-2 du code pénal : " Le fait d'entraver ou de fausser le fonctionnement d'un système de traitement automatisé de données est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 150 000 € d'amende. () ". En se bornant à soutenir que les " gilets jaunes " ont empêché le fonctionnement des barrières de péage en les relevant, la SANEF n'établit pas que les manifestants auraient, ce faisant, entravé un système de traitement automatisé des données. Dans ces conditions, le délit d'entrave au fonctionnement d'un système de traitement automatisé de données au sens de l'article 323-2 du code pénal ne peut être considéré comme caractérisé.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 412-1 du code de la route : " Le fait, en vue d'entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d'employer, ou de tenter d'employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende. () ".

9. Il résulte de l'instruction qu'à l'occasion des rassemblements de manifestants la circulation a été entravée. Il en a été ainsi aux gares de péage de Phalsbourg le 17 novembre 2018, de Sarreguemines le 17 novembre 2018, de Saint-Avold le 17 novembre 2018, de Sainte-Marie-aux-chênes du 17 au 18 novembre 2018, de Phalsbourg le 19 novembre 2018, de Sarreguemines le 19 novembre 2018, de Sainte-Marie-aux-Chênes le 19 novembre 2018, de Sarreguemines le 20 novembre 2018, de Saint-Avold les 21 et 24 novembre 2018, de Phalsbourg les 1er, 8 et 15 décembre 2018, de Saint-Avold le 29 décembre 2018 et le 12 janvier 2019, de Phalsbourg le 19 janvier 2019, de Saint-Avold le 19 janvier 2019 ainsi que les 9, 16 et 23 février 2019. Les manifestants ont, à l'occasion de ces différents événements, soit empêché les usagers d'entrer et de sortir de l'autoroute, soit ont bloqué une bretelle d'autoroute par une camionnette, soit garé des tracteurs en travers des voies, organisé des barrages filtrants, notamment avec des feux de palettes, et des opérations escargots, ce qui en engendré de nombreux bouchons. Compte tenu de ces éléments, suffisamment documentés par les pièces du dossier, le délit d'entrave à la circulation est caractérisé pour ces 20 manifestations.

10. En revanche, pour les autres manifestations, le délit d'entrave à la circulation ne saurait être caractérisé par le seul rassemblement aux abords des plateformes de péage. En effet, s'il résulte de l'instruction que les manifestants ont procédé à la levée des barrières de péage permettant le passage gratuit des automobilistes et empêchant de ce fait la perception de la redevance de péage due par ces derniers, la circulation n'en a pas pour autant subi une entrave ou une gêne excessive au regard du ralentissement, voire de l'arrêt des véhicules, que le franchissement du péage lui-même implique. A cette occasion, les manifestants ont seulement mis à profit cette circonstance pour exposer leurs doléances. De tels agissements ne peuvent, dès lors, être qualifiés de délit d'entrave ou de gêne à la circulation au sens des dispositions précitées de l'article L. 412-1 du code de la route.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article 322-1 du code pénal : " La destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, sauf s'il n'en est résulté qu'un dommage léger. () " .

12. Si la SANEF fait valoir qu'elle a dû mobiliser son personnel à plusieurs reprises notamment pour redresser un grillage, il s'agit de dommages légers qui ne sauraient constituer un délit au sens de l'article 322-1 du code pénal. En revanche, il résulte de l'instruction qu'à l'occasion de 6 manifestations, la requérante a dû engager des frais pour réparer des dégâts matériels, soit les 17 novembre 2018, 27 novembre 2018 et 15 avril 2019 à Saint-Avold, le 17 novembre 2018 à Sainte-Marie-aux-Chênes, où de nombreuses dégradations ont été commises, les 21 novembre 2018 et 1er décembre 2018 à Sarreguemines. La requérante produit les factures correspondant à la réparation de ces dommages. Par suite, le délit de destruction d'un bien appartenant à autrui est caractérisé pour ces manifestations.

13. Il résulte de ce qui précède que la SANEF est fondée à soutenir que, contrairement à ce qu'ont jugé les premiers juges, ces agissements sont de nature à engager la responsabilité sans faute de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

En ce qui concerne les préjudices :

14. Il résulte des dispositions de l'article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure que ne peuvent donner lieu à réparation que les dommages résultant de manière directe et certaine de crimes ou délits déterminés commis par les manifestants.

15. En premier lieu, si la requérante, pour certaines journées pour lesquelles le délit d'entrave a été caractérisé, se prévaut d'une perte de recettes équivalente aux redevances de péage non versées par les usagers de l'autoroute passés gratuitement, lors des manifestations rappelées au point 9, ce préjudice n'est pas directement lié, contrairement à ce qu'elle soutient en se prévalant d'une unité de temps et de lieu entre les entraves à la circulation et ces agissements, au délit d'entrave à la circulation retenu par le présent arrêt mais est la conséquence de la levée des barrières, laquelle ne constitue pas, par elle-même, un délit. En outre, la requérante n'établit pas spécifiquement une perte de recettes en lien avec la dégradation d'une barrière de péage. Par suite, elle n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser une somme au titre de perte de recettes calculée sur le nombre d'usagers ayant franchi gratuitement le péage. En revanche, pour deux journées du 17 et 19 novembre 2018 à Sainte-Marie-aux-Chênes, la requérante a produit un comparatif des pertes de recettes par rapport à des journées de référence de l'année antérieure, à savoir le samedi 18 novembre 2017 et le dimanche 19 novembre 2017. Elle établit ainsi, pour ces deux journées, l'existence d'un préjudice en lien direct avec le délit d'entrave dont elle est fondée à solliciter la réparation. Dans ces conditions, et dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que la requérante aurait déjà été indemnisée des préjudices subis au titre de ces attroupements, notamment à la suite d'un jugement du tribunal correctionnel de Metz du 20 mai 2022 ayant condamné quatre personnes à l'indemniser d'une partie de ses préjudices subis le 17 novembre 2018, il y a lieu de lui allouer, pour ces deux journées, les sommes de 83 834,18 euros HT et de 1 284 euros, soit un total de 85 118,18 euros au titre des pertes de recettes.

16. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction qu'à l'occasion de 6 manifestations, la requérante a dû engager des frais pour réparer les dégâts matériels, soit le 17 novembre 2018 à Saint-Avold pour un montant de 62,46 euros, le 17 novembre 2018 à Sainte-Marie-aux-Chênes pour un montant de 131 490,75 euros, journée au cours de laquelle de nombreux dégâts ont été constatés tels que des dégradations de chaussées et un portique incendié, le 21 novembre 2018 à Sarreguemines pour un montant de 344 euros pour une barrière, le 27 novembre 2018 à Saint-Avold pour un montant de 187,38 euros pour un capteur de dégondage, le 1er décembre 2018 à Sarreguemines pour un montant de 172 euros pour une barrière, le 15 avril 2019 à Saint-Avold pour des montants de 442,52 euros et de 172 euros respectivement pour une caméra et une barrière. Dans ces conditions, et au vu des factures produites et de l'absence de toute indemnisation par les responsables, ainsi que la SANEF l'a fait valoir sans être utilement contredite, elle est fondée à solliciter la somme totale de 132 871,11 euros HT.

17. En troisième lieu, si la société SANEF se prévaut de manière générale de frais internes, d'une part, pour la maintenance et la réparation de matériels dégradés, notamment lors des manifestations précitées, et, d'autre part, pour les agents mobilisés pendant les manifestations, notamment pour assurer la sécurité des usagers, elle ne démontre pas que les dispositifs mis en place excédaient son activité normale, ni qu'elle aurait exposé des coûts supplémentaires aux coûts fixes habituellement supportés pour son personnel et ses véhicules. En revanche, à l'occasion de la manifestation particulièrement mouvementée du 17 novembre 2018 à Sainte-Marie-aux-Chênes, la requérante établit avoir supporté des frais en raison des heures supplémentaires ou exceptionnelles accordées à ses agents. Elle justifie, dès lors, pour cette manifestation de la réalité de son préjudice et est fondée à solliciter à ce titre une indemnisation à concurrence de 18 431,76 euros HT.

18. En dernier lieu, la requérante a exposé des frais d'huissier qui ont permis d'apprécier la responsabilité de l'Etat et certains chefs de demande. Il y a, dès lors, lieu de faire droit à ses demandes d'indemnisation pour les journées au cours desquelles des délits ont été caractérisés. Dans ces conditions, la société SANEF peut prétendre à être indemnisée à hauteur de 7 086,74 euros HT.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société SANEF est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande indemnitaire à concurrence de la somme de 243 507,79 euros HT.

En qui concerne les intérêts et leur capitalisation :

20. Il y a lieu d'assortir la somme de 243 507,79 euros HT des intérêts moratoires à compter du 10 décembre 2019, date de réception de la demande préalable. Ces intérêts seront capitalisés le 10 décembre 2020, date à laquelle était due une année d'intérêts, et à chaque échéance annuelle.

En ce qui concerne la subrogation :

21. Il résulte de l'instruction qu'à la suite de plaintes déposées par la SANEF, par un jugement du 20 mai 2022, le tribunal correctionnel, statuant sur intérêts civils, confirmé par un arrêt de la cour d'appel de Metz du 12 janvier 2024, a condamné, d'une part, solidairement messieurs Gantiez, Gaudron, Ferrian et Petament à payer à la société SANEF la somme de 130 981,55 euros HT au titre du préjudice matériel subi le 17 novembre 2018 au péage de Sainte-Marie-aux-Chênes ainsi que celle de 1 807,67 euros HT au titre de frais d'huissier, et, d'autre part, solidairement ces mêmes personnes et M. A à lui verser les sommes de 39 961,05 euros HT au titre de la perte de recette de péage subie cette même journée à ce péage. Par suite, le paiement de la somme de 243 507,79 euros HT que l'Etat est condamnée à payer à la société SANEF doit, d'office, être subordonnée à la subrogation de l'Etat, par la société SANEF, dans les droits qu'elle détient, dans la limite de la somme précitée, à l'encontre des personnes précitées en vertu du jugement du tribunal correctionnel de Metz du 12 janvier 2024.

Sur les frais de l'instance :

22. Il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros à verser à la société SANEF sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement du 7 novembre 2023 du tribunal administratif de Strasbourg est annulé.

Article 2 : L'Etat est condamné à verser à la société SANEF la somme de 243 507,79 euros HT avec intérêts au taux légal à compter du 10 décembre 2019, sous réserve que le paiement en sera subordonné à la subrogation de l'Etat dans les droits détenus par la société SANEF à l'encontre des personnes condamnées par le jugement du tribunal correctionnel de Metz du 12 janvier 2024. Les intérêts échus à la date du 10 décembre 2020 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 3 : L'Etat versera à la société SANEF une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société SANEF et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.

Copie pour information en sera adressée au préfet de la Moselle.

Délibéré après l'audience du 28 août 2025, à laquelle siégeaient :

M. Barteaux, président,

M. Lusset, premier conseiller,

Mme Roussaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 septembre 2025.

Le président-rapporteur,

Signé : S. Barteaux L'assesseur le plus ancien,

Signé : A. Lusset

La greffière,

Signé : F. Dupuy

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

F. Dupuy