Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-20DA01528

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 28 septembre 2020, et des mémoires, enregistrés les 26 mars et 14 septembre 2021, la société Chronodrive, représentée par Me Antony Dutoit, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2020 par lequel le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a délivré à la société Olibé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un magasin à l'enseigne " E. Leclerc " situé rue Emile Zola et le réaménagement de son aire de stationnement ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'est pas établi que le signataire de l'acte était compétent ;

- la société Olibé n'a pas justifié de la maitrise foncière de l'ensemble des terrains d'assiette de son projet, au sens de l'article R. 752-4 du code du commerce ;

- la société pétitionnaire a artificiellement divisé son projet, privant la commission d'aménagement commercial d'une appréciation globale du projet, alors qu'un seul permis de construire aurait dû être déposé ;

- le dossier de demande est incomplet car il ne comprend pas d'analyse d'impact ;

- le projet est incompatible avec les dispositions du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de Lille Métropole ;

- le projet ne répond pas aux objectifs d'aménagement du territoire et de développement durable, au regard de plusieurs des critères associés à ces objectifs, tels qu'ils sont fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce.

Par un mémoire, enregistré le 22 décembre 2020, la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin s'associe aux écritures de la société Olibé et conclut au rejet de la requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mai 2021, et un mémoire, enregistré le 27 septembre 2021, la société Olibé, représentée par Me Jean Courrech, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Chronodrive d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 29 mars 2021, la Commission nationale d'aménagement commercial, représentée par son président, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête n'est pas recevable car il n'est pas démontré que la société requérante a accompli les formalités de notification prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 22 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Par un courrier du 4 avril 2022, les parties ont été averties que la cour était susceptible d'écarter comme irrecevables, sur le fondement des dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme, les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de l'acte et de la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code du commerce en raison de l'incidence du projet sur les flux routiers et de l'insertion paysagère du projet.

Par un mémoire, enregistré le 14 avril 2022, la société Chronodrive a présenté ses observations.

Par un mémoire, enregistré le 21 avril 2022, la société Olibé a présenté ses observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code du commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- les observations de Me Stéphanie Encinas, représentant la société Chronodrive et de Me Bertrand Courrech, représentant la société Olibé-magasin E. Leclerc.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 mai 2019, la SAS Olibé a déposé auprès de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension du commerce " E. Leclerc ", sur un terrain situé 43-47 rue Emile Zola. La commission départementale d'aménagement commercial a émis, le 25 novembre 2019, un avis favorable au projet. La société Chronodrive a formé un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a émis un avis favorable le 11 juin 2020. Par un arrêté du 5 août 2020, le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a accordé le permis de construire sollicité. La société Chronodrive demande à la cour d'annuler ce permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

Sur la légalité de l'arrêté du 5 août 2020 :

En ce qui concerne la compétence du signataire de l'arrêté contesté :

2. Par un arrêté du 30 juin 2020, le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a donné délégation de signature à M. C B, premier adjoint, du 31 juillet au 14 août inclus. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation :

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 752-4 du code de commerce : " La demande d'autorisation d'exploitation commerciale est présentée : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains ou immeubles, par toute personne justifiant d'un titre du ou des propriétaires l'habilitant à exécuter les travaux ou par le mandataire d'une de ces personnes ; / () ".

4. Il est constant que le projet se développe partiellement sur une parcelle n° 1107 appartenant à la commune, qui accueillait des bâtiments municipaux. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la demande d'autorisation était accompagnée d'un courrier du 26 mars 2019, par lequel le maire de la commune s'engageait à céder la parcelle à la société Olibé en cas d'obtention du permis de construire. Enfin, la requérante n'établit pas que le terrain appartenait au domaine public. Dans ces conditions, et alors qu'il n'appartenait pas à la Commission nationale d'aménagement commercial de vérifier la régularité de la cession qui n'était au demeurant pas encore intervenue, c'est à bon droit que la Commission nationale a estimé que le pétitionnaire justifiait d'un titre du propriétaire au sens de l'article R. 752-4 du code du commerce, lui permettant de présenter un dossier de demande d'aménagement commercial.

5. En second lieu, la société Chronodrive soutient que la société pétitionnaire devait produire l'analyse d'impact du projet lors du dépôt de sa demande. Cette étude est mentionnée aux III et IV de l'article L. 752-6 du code de commerce, uniquement dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Toutefois, l'article 12 du décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial et aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale prévoit que les mesures prises pour l'application des dispositions législatives précitées ne concerneront que les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2020. Ainsi, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions par le projet litigieux dont la demande d'autorisation a été déposée le 23 mai 2019. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier qu'une analyse d'impact a été produite au dossier examiné par la CNAC.

En ce qui concerne la division du projet :

6. Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / () / 5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet ; / () ". Aux termes de l'article L. 752-3 de ce code : " Sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : / 1° soit ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou plusieurs tranches ; / 2° soit bénéficient d'aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l'accès des divers établissements ; / 3° soit font l'objet d'une gestion commune de certains éléments de leur exploitation () ; / 4° soit sont réunis par une structure juridique commune, contrôlée directement ou indirectement par au moins un associé () ".

7. Il ressort du dossier de demande de permis présenté devant la commission départementale d'aménagement commercial que la société pétitionnaire avait auparavant déposé un autre permis de construire portant, d'une part, sur l'extension du bâtiment en façade sud permettant l'extension des surfaces de réserves, d'autre part, sur la démolition-reconstruction du bâtiment accueillant les cellules commerciales sur le parking du magasin. Toutefois, ce projet, autorisé par un permis de construire délivré le 9 mai 2019, n'entrait pas dans l'un des cas énumérés à l'article L. 752-1 du code de commerce et ne nécessitait donc pas d'autorisation à ce titre, et l'extension y afférente de la surface commerciale a été présentée et analysée dans le dossier soumis à la Commission nationale d'aménagement commercial qui a été en mesure de porter une appréciation globale sur l'ensemble de l'exploitation commerciale en cause. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la pétitionnaire a procédé à un fractionnement illégal de nature à vicier la procédure ou l'appréciation des faits par la Commission nationale d'aménagement commercial.

En ce qui concerne la compatibilité avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) :

8. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale () ". En matière d'aménagement commercial, s'il n'appartient pas aux schémas de cohérence territoriale, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

9. La commune d' Hallennes-lez-Haubourdin est identifiée dans le SCoT de Lille Métropole comme une " centralité commerciale relais ". " Ces centralités répondent à des besoins courants et hebdomadaires, essentiellement alimentaires. Il s'agit de réunir un ensemble de petits commerces (commerçants et/ou artisans), de services marchands et/ou une moyenne surface généraliste (jusqu'à 2000 m² de surface de plancher) ".

10. En premier lieu, si la surface de plancher envisagée de 4 534 m² excède la surface mentionnée ci-dessus et correspond à la surface envisagée pour les centralités commerciales non pas de relais mais d'appui, alors que la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin appartient aux centralités commerciales relais, cette surface de plancher ne présente pas de caractère impératif et son dépassement préexistait à l'élaboration du SCoT. Par ailleurs, alors qu'il résulte également du DOO que les commerces doivent être implantés dans le tissu urbain et qu'il convient de renforcer la mixité des usages et des fonctions, il ressort des pièces du dossier que le supermarché se situe au sein de zones d'habitat, et ainsi que l'a relevé le service de la direction départementale des territoires et de la mer, dans son avis du 22 mai 2019, l'ensemble commercial projeté " répond à des besoins quotidiens et hebdomadaires, et est accessible à pied, en vélo, en transport en commun et en voiture ". Dans ces conditions, le projet en litige n'apparaît pas incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du SCoT de Lille Métropole.

11. En second lieu, il ne résulte ni des dispositions ci-dessus reproduites du code de commerce ni d'aucune autre disposition qu'une autorisation d'exploitation commerciale doit être compatible avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du SCoT. La société Chronodrive ne peut ainsi utilement soutenir que le projet en litige est incompatible avec le PADD du SCoT de Lille Métropole.

En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial :

12. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " () / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / () / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / () / 3° En matière de protection des consommateurs : / () / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / () ".

S'agissant de l'aménagement du territoire :

13. En premier lieu, le projet litigieux vise, d'une part, à l'extension d'un magasin à l'enseigne " E. Leclerc ", portant sa surface de vente de 2 000 m2 à 2 824 m² et devenant ainsi un hypermarché, d'autre part, à la suppression d'une galerie commerciale intérieure de 85 m² de surface de vente, enfin, à l'extension de 105 m² de la galerie commerciale extérieure, portant sa surface de 255 m² à 360 m².

14. Il ressort des pièces du dossier que ce projet est situé en tissu urbain, inséré dans des zones d'habitat. Si la société Chronodrive soutient que le projet est disproportionné par rapport à la taille de la commune, il ressort des pièces du dossier que la population de la zone de chalandise connaît une progression et que la vacance commerciale est faible dans les communes voisines. Il ressort également des pièces du dossier et notamment de l'avis du ministre chargé du commerce que l'ensemble commercial en litige est " la locomotive alimentaire de la commune " et qu'il prévoit notamment un rayon poissonnerie, absent du centre-ville. Dans ces conditions, il n'est pas établi que le projet porterait atteinte à l'animation de la vie urbaine.

15. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble commercial est desservi par trois lignes de bus dont l'arrêt se trouve à 150 mètres de l'ensemble commercial. Si deux lignes prévoient un nombre limité de passages par jour, la ligne 61 offre 12 passages par jour. Il n'est en outre pas contesté que 30 % de la clientèle se rend sur le site à pied ou à vélo.

16. En troisième lieu, si la commission départementale a estimé que la dimension du parc de stationnement était de nature à encourager l'utilisation de la voiture, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet entraînera une saturation excessive des axes routiers aux heures de pointe.

17. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que la surface de plancher totale passe de 3 350 m² à 4 534 m² et que la surface de stationnement passe de 5 155 m² à 6 117 m². Il existe ainsi une disproportion entre la surface occupée par les parkings et celle du bâtiment. Dans ces conditions, le projet ne permet pas une consommation économe de l'espace en matière de stationnement.

S'agissant du développement durable :

18. En premier lieu, si le projet prévoit l'ajout au terrain d'assiette de l'ensemble commercial d'une parcelle située au nord, il ressort des pièces du dossier que cette parcelle est déjà imperméabilisée. A l'inverse, la parcelle située au sud est en partie boisée. Toutefois, la surface de stationnement imperméable n'augmente que de façon marginale, passant de 5 155 m² à 5 343 m², la surface d'espaces imperméables de l'ensemble du site diminue de 801 m² et la surface d'espaces perméables de l'ensemble du site augmente de 444 m². Dans ces conditions, l'imperméabilisation des sols résultant du projet n'est pas de nature à justifier un refus d'autorisation.

19. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet présente une architecture contemporaine. Il comporte de nombreuses surfaces vitrées et des façades en panneaux de béton lisses teintés en gris anthracite et en tôles métalliques en gris métallisé. Il prévoit par ailleurs la plantation de 71 arbres de haute tige et la création d'îlots et de bordures végétalisés et de bancs et bacs plantés destinés à améliorer son insertion dans le paysage urbain. Dans ces conditions, et alors même que les maisons voisines, composées de briques de couleur rouge, sont d'une hauteur moins importante que le projet, il n'est pas établi que son insertion paysagère et architecturale ne serait pas satisfaisante.

20. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 13 à 19, la superficie excessive du parking créé par le projet mentionné au point 17 ne saurait à elle seule justifier le refus d'accorder l'autorisation sollicitée. La Commission nationale d'aménagement commercial n'a donc pas fait une inexacte application de l'article L. 752-6 du code de commerce.

21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la société Chronodrive n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 août 2020.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demande la société Chronodrive au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

23. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Chronodrive une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Olibé et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Chronodrive est rejetée.

Article 2 : La société Chronodrive versera la somme de 1 000 euros à la société Olibé au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Chronodrive, à la société Olibé, à la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience publique du 17 mai 2022 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,

- Mme Naïla Boukheloua, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé : C. Baes-HonoréLe président de la première chambre,

Signé : M. A

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet du Nord et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique chacun en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire

N° 20DA001528