Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-20DA01529

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 28 septembre 2020, et des mémoires, enregistrés les 26 mars et 14 juillet 2021, la société Chronodrive, représentée par Me Antony Dutoit, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2020 par lequel le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a délivré à la société Olibé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'aménagement d'une station-service, d'un " drive " et de services techniques de la ville rue Paul Colette ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'est pas établi que le signataire de l'acte était compétent ;

- le dossier de demande était incomplet car il ne comprenait pas l'étude d'impact sur l'environnement prescrite par l'article R. 122-2 du code de commerce ;

- la société Olibé n'a pas justifié de la maîtrise foncière de l'ensemble des terrains d'assiette de son projet, au sens de l'article R. 752-4 du code du commerce ;

- le dossier de demande était dénué d'informations précises sur les champs captants ;

- l'étude de circulation produite concerne la création par transfert d'un hypermarché Leclerc et non d'un drive et les données datent de 2016 ;

- l'analyse d'impact prévue à l'article R. 752-6 du code de commerce n'a été produite que devant la commission nationale ;

- le dossier de demande ne répondait pas aux objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs, au regard de plusieurs des critères associés à ces objectifs, tels qu'ils sont fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce.

Par un mémoire, enregistré le 22 décembre 2020, la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin s'associe aux écritures de la société Olibé et conclut au rejet de la requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2021, et un mémoire, enregistré le 9 septembre 2021, la société Olibé, représentée par Me Jean Courrech, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Chronodrive d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 29 mars 2021, la Commission nationale d'aménagement commercial, représentée par son président, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête n'est pas recevable car il n'est pas démontré que la société requérante a accompli les formalités de notification prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 22 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Par un courrier du 4 avril 2022, les parties ont été averties que la cour était susceptible d'écarter comme irrecevables, sur le fondement des dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme, les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de l'acte et de l'obligation de réaliser une étude d'impact environnementale.

Par un mémoire, enregistré le 14 avril 2022, la société Chronodrive a présenté ses observations.

Par un mémoire, enregistré le 21 avril 2022, la société Olibé a présenté ses observations.

Par courrier du 10 mai 2022, les parties ont été averties que la cour était susceptible d'écarter comme irrecevable le moyen tiré de ce que le dossier devait comprendre une étude d'impact en application de l'article R. 122-2 du code de l'environnement.

Par un courrier du 11 mai 2022, la société Chronodrive a présenté ses observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code du commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- les observations de Me Stéphanie Encinas, représentant la société Chronodrive, et de Me Bertrand Courrech, représentant la société Olibé-magasin E. Leclerc.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 mai 2019, la SAS Olibé a déposé auprès de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension du commerce " E. Leclerc ", sur un terrain situé rue Paul Colette. La commission départementale d'aménagement commercial a émis, le 4 novembre 2019, un avis favorable au projet. La société Chronodrive a formé un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a émis un avis favorable le 11 juin 2020. Par un arrêté du 5 août 2020, le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a accordé le permis de construire sollicité. La société Chronodrive demande à la cour d'annuler ce permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

Sur la légalité de l'arrêté du 5 août 2020 :

En ce qui concerne l'incompétence du signataire de l'arrêté contesté :

2. Par un arrêté du 30 juin 2020, le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a donné délégation de signature à M. C B, du 31 juillet au 14 août inclus. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué manque en fait et doit être écarté.

En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. / () ".

4. Aux termes de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / a) L'étude d'impact ou la décision de l'autorité environnementale dispensant le projet d'évaluation environnementale lorsque le projet relève du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement () ".

5. La société Chronodrive soutient que l'arrêté attaqué a été pris au vu d'un dossier incomplet dès lors qu'il ne comportait pas l'étude d'impact. Ce moyen est cependant relatif à la régularité du permis de construire en tant qu'il vaut autorisation de construire. Il est, par suite, irrecevable.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-4 du code de commerce : " La demande d'autorisation d'exploitation commerciale est présentée : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains ou immeubles, par toute personne justifiant d'un titre du ou des propriétaires l'habilitant à exécuter les travaux ou par le mandataire d'une de ces personnes ; / () ".

7. Il est constant que le projet nécessite l'aménagement d'un accès depuis un chemin agricole appartenant à la commune. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la demande d'autorisation était accompagnée d'une lettre du 26 mars 2019 par laquelle le maire de la commune a autorisé la société à créer cet accès et s'est engagé à céder le chemin rural en cas d'obtention du permis de construire. Enfin, la requérante n'établit pas que le terrain appartenait au domaine public. Dans ces conditions, et alors qu'il n'appartenait pas à la Commission nationale d'aménagement commercial de vérifier la régularité de la cession ainsi envisagée, c'est à bon droit qu'elle a estimé que le pétitionnaire justifiait d'un titre du propriétaire au sens de l'article R. 752-4 du code du commerce, lui permettant de présenter un dossier de demande d'aménagement commercial.

8. En troisième lieu, la société Chronodrive soutient que la société pétitionnaire devait produire l'analyse d'impact du projet lors du dépôt de sa demande. Cette étude est mentionnée aux III et IV de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Toutefois, l'article 12 du décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial et aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale prévoit que les mesures prises pour l'application des dispositions législatives précitées ne concerneront que les demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2020. Ainsi, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions par le projet litigieux dont la demande d'autorisation a été déposée le 23 mai 2019. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier qu'une analyse d'impact a été produite au dossier examinée par la Commission nationale d'aménagement commercial.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa version alors applicable : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / () / 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / () / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / d) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / e) Indication de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; / () / 5° Effets du projet en matière de développement durable. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de développement durable, incluant les éléments suivants : / () / e) Description des mesures propres à limiter les pollutions associées à l'activité, notamment en matière de gestion des eaux pluviales et de traitement des déchets ; / () / 6° Effets du projet en matière de protection des consommateurs. / () / d) Evaluation des risques naturels, technologiques ou miniers et, le cas échéant, description des mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ; / () ".

10. La circonstance que le dossier de demande d'autorisation ne comporterait pas l'ensemble des éléments exigés par les dispositions précitées, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

11. Si la société pétitionnaire reconnaît, ainsi que le soutient la société Chronodrive, que l'étude de trafic a été réalisée dans le cadre d'un autre projet de transfert de l'hypermarché et non d'un drive sur le site de la rue Paul Colette, il ressort du dossier de demande que celui-ci présentait des prévisions de fréquentation, soit une moyenne de 130 clients par jour, ainsi qu'une étude sur la circulation et l'accessibilité au site et il n'est par ailleurs établi ni que cette évaluation n'était pas pertinente pour un drive ni que la situation aurait significativement évolué depuis novembre 2016, date à laquelle l'étude de circulation a été réalisée par un bureau spécialisé. Il ressort de cette étude que le trafic est faible à modéré dans la rue Paul Colette, notamment aux heures de pointe, les flux les plus importants étant observés sur des voies plus à l'est. Les réserves de capacité des voiries du périmètre d'étude sont qualifiées de modérées à confortables. Dans ces conditions, les éléments du dossier ayant permis à la Commission nationale d'aménagement commercial d'apprécier l'impact des flux de circulation générés par le projet étaient suffisants au regard des exigences de l'article R. 752-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur.

12. La Commission nationale, qui disposait d'un plan sur lequel la zone de vulnérabilité des champs captants a été matérialisée, a ainsi été suffisamment informée sur ce point.

En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial :

13. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa version alors applicable : " () / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / () / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; /e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / () / 3° En matière de protection des consommateurs : / () / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / () ".

S'agissant de l'aménagement du territoire :

14. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux vise à créer un drive, comprenant 8 pistes de ravitaillement, accompagné du déplacement de la station-service, du service de location de véhicules et de la réserve proche de l'hypermarché.

15. Si la société Chronodrive relève que le projet ne se trouve pas à proximité de commerces et en déduit qu'il ne va pas encourager la fréquentation de commerces, il n'est pas contesté que la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin affiche un taux de vacance commerciale nul et que les communes voisines affichent un taux de vacance commercial faible. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que le projet serait de nature à porter atteinte au commerce de centre-ville et à la vie urbaine.

16. Si la zone d'activités dans laquelle s'implante le projet est fréquentée par des véhicules lourds, il ne ressort pas des pièces du dossier que la circulation concomitante de véhicules légers pourrait entraîner des risques particuliers. La circonstance que le projet ne respecterait pas le règlement de la zone d'aménagement concerté ne peut être utilement invoquée. Il résulte en outre du dossier de demande que les flux les plus importants sont situés sur les voiries de l'échangeur, qui supportent un trafic élevé en particulier le vendredi soir, alors que la rue Paul Colette qui permet d'accéder au projet supporte un trafic modéré. Si le projet aura nécessairement une incidence sur les conditions de circulation, l'existence de risques liés à cet accroissement de circulation ne ressort pas des pièces du dossier.

17. Si la société requérante expose que le projet n'est desservi ni par un trottoir ni par un aménagement cyclable, il ressort du projet, qui consiste principalement en l'aménagement d'un drive, qu'il est également desservi par deux lignes de bus.

S'agissant du développement durable :

18. Il est constant que le projet permettra de réhabiliter une friche industrielle. Si la société Chronodrive soutient que le bâtiment est surdimensionné pour l'activité en cause, il n'est pas établi que la construction d'un bâtiment nouveau aurait été préférable en termes de développement durable. Il n'est pas davantage établi que les arbres de haute tige existant sur le site ainsi que les haies arbustives ne pourront pas être préservés.

19. Si la société Chronodrive fait état de la réalisation de 65 places de stationnement, il résulte du dossier de demande que ces places seront aménagées sur des espaces déjà imperméabilisés. Si la requérante soutient que l'écoulement de carburants pouvant survenir au niveau de la station-essence risque de s'orienter vers la zone de vulnérabilité de champs captants, elle n'a pas apporté d'élément probant à l'appui de ses allégations.

20. Contrairement à ce qui est allégué, le projet désimperméabilise le terrain, la zone perméable passant de 7 205 m² à 10 860 m², soit 42 % du terrain contre 28 % actuellement, et rétablit une zone naturelle.

21. Alors que le projet consiste à réhabiliter une friche industrielle et alors que les espaces verts représenteront une surface de 10 860 m², soit plus de 42 % de l'emprise foncière totale, la Commission n'a pas commis d'erreur dans l'appréciation de l'insertion paysagère du projet.

S'agissant de la protection des consommateurs :

22. Ainsi qu'il a été dit au point 16, si la zone d'activités dans laquelle s'implante le projet est fréquentée par des véhicules lourds, il ne ressort pas des pièces du dossier que la circulation concomitante de véhicules légers pourrait entraîner des risques particuliers. En outre, la photo de l'accès au site versée au dossier ne met pas en évidence l'existence des risques allégués pour les automobilistes. Enfin, les risques pour les piétons et les cyclistes ne sont pas davantage établis.

23. Il résulte de ce qui précède que la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas fait une inexacte application de l'article L. 752-6 du code de commerce.

24. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société Chronodrive n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 août 2020.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demande la société Chronodrive au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

26. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Chronodrive une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Olibé et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Chronodrive est rejetée.

Article 2 : La société Chronodrive versera la somme de 1 000 euros à la société Olibé au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Chronodrive, à la société Olibé, à la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience publique du 17 mai 2022 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,

- Mme Naïla Boukheloua, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé : C. Baes-HonoréLe président de la première chambre,

Signé : M. A

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet du Nord et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique chacun en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire