Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-20DA01558

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 octobre 2020, et un mémoire, enregistré le 24 septembre 2021, la société Carmatop, représentée par Me Stéphanie Encinas, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 5 août 2020 par lequel le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a délivré à la société Olibé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'aménagement d'une station-service, d'un " drive " et de services techniques de la ville rue Paul Colette ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la convocation des membres de la Commission nationale d'aménagement commercial était irrégulière car elle a été signée par la secrétaire de la commission et non par son président, ainsi que le prévoit l'article R. 752-35 du code du commerce ;

- le dossier de demande était incomplet en ce qui concerne l'insertion paysagère du projet ;

- il ne comprenait pas tous les éléments garantissant la réalisation des travaux nécessaires à la desserte du projet ;

- le projet est incompatible avec les dispositions du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de Lille Métropole ;

- il ne répond pas aux objectifs d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs, au regard de plusieurs des critères associés à ces objectifs, tels qu'ils sont fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce.

Par un mémoire, enregistré le 19 novembre 2020, qui n'a pas été communiqué, la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin s'associe aux écritures de la société Olibé et conclut au rejet de la requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2020, et des mémoires, enregistrés les 24 septembre et 29 octobre 2021, la société Olibé, représentée par Me Jean Courrech, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Carmatop d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 18 décembre 2020, la Commission nationale d'aménagement commercial, représentée par son président, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête n'est pas recevable car il n'est pas démontré que la société requérante a accompli les formalités de notification prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- la demande fondée sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative dirigée contre l'Etat est irrecevable, l'Etat n'étant pas l'auteur de la décision attaquée ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 1er décembre 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code du commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- les observations de Me Bertrand Courrech, représentant la société Olibé.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 mai 2019, la SAS Olibé a déposé auprès de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension du commerce " E. Leclerc ", sur un terrain situé rue Paul Colette. La commission départementale d'aménagement commercial a émis, le 4 novembre 2019, un avis favorable au projet. La société Carmatop a formé un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial, qui a émis un avis favorable le 11 juin 2020. Par un arrêté du 5 août 2020, le maire d'Hallennes-lez-Haubourdin a accordé le permis de construire sollicité. La société Carmatop demande à la cour d'annuler ce permis en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

Sur la légalité de l'arrêté du 5 août 2020 :

En ce qui concerne la convocation des membres de la Commission nationale :

2. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ".

3. Si la société Carmatop soutient que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial n'ont pas été convoqués par le président de la commission, ainsi que le prévoient les dispositions précitées, mais par sa secrétaire, il ressort des pièces du dossier qu'ils ont été convoqués le 25 mai 2020 à la réunion du 11 juin suivant par une lettre signée par la secrétaire de la Commission conformément à l'article 13 du règlement de la Commission, publié sur son site, portant ainsi délégation de signature du président à la secrétaire pour procéder aux convocations.

En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation :

4. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / () 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / () / d) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / () / g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; / () ".

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet nécessite l'aménagement d'un accès depuis un chemin agricole appartenant à la commune. Alors que la société Carmatop n'apporte aucun élément de nature à établir que le chemin appartenait au domaine public de la commune, ce qui aurait nécessité la mise en œuvre d'une procédure de déclassement, il ressort des pièces du dossier que la demande d'autorisation était accompagnée d'une lettre du 26 mars 2019 par laquelle le maire de la commune a autorisé la société à créer cet accès et s'est engagé à céder le chemin rural en cas d'obtention du permis de construire, cession qui est au demeurant intervenue le 24 août 2021. Dans ces conditions, la réalisation de cette cession pouvait être regardée comme suffisamment certaine lorsque la Commission nationale s'est prononcée.

6. En second lieu, contrairement à ce que soutient la société Carmatop, le dossier comprend une insertion graphique depuis la rue Paul Colette, une insertion graphique aérienne et l'état projeté des façades. Le moyen tiré de ce que le dossier est insuffisant en matière d'insertion paysagère doit en tout état de cause être écarté.

En ce qui concerne la compatibilité avec le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) :

7. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale () ". En matière d'aménagement commercial, s'il n'appartient pas aux schémas de cohérence territoriale, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. Si de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

8. Selon les orientations du DOO du SCoT de Lille Métropole, " la priorité est donnée au renforcement du maillage commercial de proximité ", et les " centralités commerciales urbaines sont les lieux privilégiés d'implantation des activités commerciales ". A cette fin, une armature commerciale doit être construite, et la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin est identifiée dans le SCoT comme une " centralité commerciale relais ". " Ces centralités répondent à des besoins courants et hebdomadaires, essentiellement alimentaires ". Enfin, les " centralités commerciales urbaines correspondent à des espaces multifonctionnels desservis par différents modes de transports et où se trouvent concentrés " des équipements, des logements, des activités commerciales et artisanales ainsi que des services.

9. Le DOO énonce aussi qu'il est " souhaitable d'autoriser des activités commerciales de type " drive " (cellules de 200 à 300 m² de surface de plancher maximum) à s'implanter dans les centralités commerciales urbaines et dans les pôles d'échanges en transport () ".

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10. Si le projet ne s'implante pas dans une centralité commerciale urbaine et se trouve en entrée de ville, il ressort des pièces du dossier que le secteur regroupe des activités économiques et quelques activités commerciales. Par ailleurs, les orientations précitées sur la taille du drive et son implantation sont formulées d'une façon peu contraignante. Enfin, alors que le projet vise à réhabiliter les bâtiments existants d'une friche industrielle, le DOO a également pour objectif de réduire l'impact foncier du développement économique et commercial en privilégiant des localisations dans le tissu urbain existant. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec les orientations du DOO du SCoT doit être écarté.

11. Il ne résulte ni de l'article L. 752-6 du code de commerce ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire qu'une autorisation d'exploitation commerciale doive être compatible avec le projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale.

En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial :

12. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " () / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / ()c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; /e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / () / 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / () ".

S'agissant de l'aménagement du territoire :

13. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux vise à créer un drive, comprenant 8 pistes de ravitaillement, accompagné du déplacement de la station-service, du service de location de véhicules et de la réserve proche de l'hypermarché.

14. Si la société Carmatop soutient que le projet, déconnexé des centralités, portera concurrence aux commerces du centre-ville, il ressort des pièces du projet que la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin affiche un taux de vacance commerciale nul, que les communes voisines affichent un taux de vacance commercial faible et que l'offre commerciale en centre-ville reste faible. La requérant ne peut en outre utilement invoquer la présence d'autres drives à proximité, dès lors que la densité en équipements commerciaux n'est plus un critère d'examen de la demande d'autorisation d'exploitation commerciale. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que le projet serait de nature à porter atteinte au commerce de centre-ville et à la vie urbaine.

15. En revanche, et ainsi que le soutient la société Carmatop, la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville sera nécessairement faible, voire inexistante.

16. Il ressort enfin du dossier de demande d'autorisation que le flux de véhicules légers sera de 130 véhicules par jour. Par ailleurs, selon l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer, les flux de véhicules légers engendrés par les différentes activités sur le site se chiffreraient à 560, dont 50 % fréquentant déjà cet axe. Il résulte en outre du dossier de demande que si les flux les plus importants sont situés sur les giratoires de l'échangeur RD207xRD941, qui supportent un trafic élevé en particulier le vendredi soir, si les réserves de capacités sont inférieures à 5 % et alors même que le carrefour sera emprunté par des camions de livraison, il ressort également des pièces du dossier que la rue Paul Colette qui permet d'accéder au projet supporte un trafic modéré de même que son environnement immédiat.

S'agissant du développement durable :

17. Si la société Carmatop fait valoir que le projet de drive ne représente que le dixième de l'assiette foncière de 25 788 m², il ressort des pièces du dossier que le projet vise à réhabiliter une friche industrielle et que la zone humide existante sera aménagée en zone maraîchère. Par ailleurs, la surface d'espaces perméables passe de 7 205 m² à 10 860 m ², soit plus de 42 % de la parcelle contre 27,9 % en l'état actuel, et la société Carmatop se borne à soutenir que le projet aurait pu tendre à davantage de désimperméabilisation des sols.

18. Ainsi qu'il a été dit, le projet consiste à réhabiliter une friche industrielle. Les espaces verts représenteront une surface de 10 860 m², soit plus de 42 % de l'emprise foncière totale. Dans ces conditions, en dépit de la hauteur du bâtiment de 9,2 mètres et à supposer même que le projet de zone maraîchère ne serait pas possible en raison de la pollution des sols, la Commission nationale n'a pas entaché sa décision d'erreur quant à l'appréciation de l'insertion paysagère du projet.

S'agissant de la protection des consommateurs :

19. Si la société Carmatop soutient que le projet ne se situe pas au cœur du tissu urbain et que, implanté au sein d'une zone d'aménagement concerté, il ne contribue ni à la revitalisation du centre urbain ni à la variété de l'offre et ne présente aucun concept novateur, il ressort des pièces du dossier qu'il n'est pas très éloigné des quartiers résidentiels. En outre, la revitalisation du tissu commercial prend la forme d'une modernisation des équipements commerciaux. Enfin, il n'est pas établi que le risque de gonflement des sols argileux serait susceptible d'entraîner un risque particulier pour le consommateur. Dans ces conditions, et en dépit d'une variété de l'offre limitée, la Commission nationale n'a pas fait une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce au regard de l'objectif de protection des consommateurs visé à l'article L. 752-6 du code de commerce.

20. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 13 à 19, l'absence de contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville mentionnée au point 15 ne saurait à elle seule justifier le refus d'accorder l'autorisation sollicitée. La Commission nationale d'aménagement commercial n'a donc pas fait une inexacte application de l'article L. 752-6 du code de commerce.

Sur les autres moyens :

21. Dans son avis du 11 juin 2020, la Commission nationale d'aménagement commerciale a relevé que le projet complétait l'hypermarché Leclerc situé au nord-est de la ville, et a ainsi donné un élément de contexte, sans en faire un motif de sa décision. Dans ces conditions, la requérante ne peut utilement contester le caractère complémentaire des deux sites au motif qu'ils sont distants de 2,4 kilomètres.

22. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la société Carmatop n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 5 août 2020.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat et de la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demande la société Carmatop au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

24. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Carmatop une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Olibé et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Carmatop est rejetée.

Article 2 : La société Carmatop versera la somme de 1 000 euros à la société Olibé au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Carmatop, à la société Olibé, à la commune d'Hallennes-lez-Haubourdin et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience publique du 17 mai 2022 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,

- Mme Naïla Boukheloua, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé : C. Baes-HonoréLe président de la première chambre,

Signé : M. A

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet du Nord et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique chacun en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire