Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-21DA00295

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 9 février 2021, et des mémoires, enregistrés les 24 février, 15 avril, et deux mémoires le 31 mai 2022, la SCCV Oignies 1, représentée par Me Philippe Gras, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 décembre 2020 par lequel le maire de Oignies a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création d'un ensemble commercial de 5 837 m² situé au sein de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de la maille verte ;

2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de statuer à nouveau sur sa demande dans un délai de quatre mois à compter de l'arrêt à intervenir ;

3°) d'enjoindre à la commune de Oignies de réexaminer sa demande de permis de construire.

Elle soutient que :

- l'intervention de la société Match est inopérante, celle-ci ayant développé un projet similaire sur le même terrain ;

- la société Carvin Distribution n'a pas intérêt à agir ; la CNAC a en outre commis une erreur de droit en admettant un intérêt à agir qui n'était pas invoqué par la société Carvin ;

- l'intervention du préfet du Pas-de-Calais est irrecevable, en raison de l'incohérence fautive des services de l'Etat ;

- les demandes de substitution de motif présentées par les sociétés Supermarchés Match et Carvin Distribution sont irrecevables ;

- l'avis de la CNAC est insuffisamment motivé ;

- l'avis est entaché d'erreurs de fait ;

- il n'est pas démontré que les membres de la CNAC ont été régulièrement convoqués au regard des dispositions de l'article R. 752-35 du code de commerce ;

- le rapport du service instructeur est incomplet en ce qu'il n'a pas repris certains éléments qui lui avaient été transmis ;

- l'avis est entaché d'irrégularité en ce que le préfet, qui a manqué d'impartialité et de cohérence, a exercé une influence sur le sens de l'avis ;

- le motif de refus tenant à l'absence de modification du projet entre sa présentation devant la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) en 2018 et sa présentation en 2020 est entaché d'erreurs de droit et de fait ;

- la demande de la CNAC tendant à ce que le motif tiré de ce que le projet a comporté une modification substantielle, soit substitué au motif tiré de l'incomplétude du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale est irrecevable et non fondée ;

- une erreur de droit a été commise en ce que la CNAC a intégré la commune de Carvin dans la zone de chalandise ;

- les substitutions de motif demandées par la société Carvin et la société Match sont irrecevables et non fondées ;

- la CNAC a commis une erreur d'appréciation en retenant que le projet serait situé en dehors d'un secteur urbanisé ;

- la CNAC a commis une erreur de droit en se fondant sur une déclaration du président de la communauté d'agglomération d'Hénin-Carvin, non confirmée par les pièces du dossier ;

- le motif tenant à la diminution de la population d'Oignies est entaché d'erreur de droit ;

- le motif portant sur la consommation foncière et l'imperméabilisation du sol est entaché d'une erreur de droit ;

- le projet prend en compte les critères énoncés à l'article L. 752-6 du code du commerce et le refus est entaché d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2021, et un mémoire, enregistré le 26 janvier 2022, la commune de Oignies, représentée par Me Anaïs de Bouteiller, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SCCV Oignies 1 d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er avril 2021, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 novembre 2021, et un mémoire, enregistré le 8 avril 2022, la société Supermarchés Match, représentée par Me Caroline Meillard, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SCCV Oignies 1 d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 novembre 2021, et des mémoires, enregistrés les 9 mai et 13 juin 2022, la société Carvin Distribution, représentée par Me Jean Courrech, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SCCV Oignies 1 d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 23 novembre 2021, et un mémoire, enregistré le 13 juillet 2022 soit postérieurement à la clôture d'instruction et non communiqué, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 4 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

La requête a été communiquée à l'association Artisans commerçants travailleurs indépendants de la ville de Carvin (ACTIV) et à la société Lidl qui n'ont pas produit de mémoire.

Un mémoire produit pour la SCCV Oignies 1 a été enregistré le 8 février 2023, après la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- et les observations de Me Rémy Demaret, représentant la SCCV Oignies 1, de Me Irène Baton, représentant la société supermarché Match, et de Me Charles-Eric Thoor substituant Me Courrech, pour la sas Carvin Distribution.

Considérant ce qui suit :

1. La SCCV Oignies 1 a sollicité, le 25 novembre 2019, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création d'un ensemble commercial de 5 837 m² comprenant un supermarché à l'enseigne " Carrefour Market " de 2 203 m², une jardinerie de 1 786 m², deux moyennes surfaces non alimentaires de 763 et 911 m², deux boutiques de 87 m² et un point de retrait de marchandise à l'enseigne " Carrefour Drive " de 524 m², situé au sein de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de la maille verte. La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) du Pas-de-Calais a émis un avis favorable le 8 juin 2020. Saisie d'un recours préalable obligatoire par plusieurs concurrents, le préfet du Pas-de-Calais et l'association ACTIV, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis un avis défavorable au projet le 1er octobre 2020. Le 7 décembre 2020, le maire de Oignies a refusé d'accorder le permis de construire sollicité.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la SCCV Oignies 1 :

2. En premier lieu, la circonstance que la société Supermarché Match ait conçu, dans le passé, un projet similaire sur le terrain en litige, n'est pas de nature à lui ôter la qualité pour agir contre le projet de la requérante.

3. En deuxième lieu, si les services de l'Etat ont émis un avis favorable à l'autorisation environnementale relative au projet, cette circonstance est sans incidence sur l'intérêt à agir du préfet dans le présent litige.

4. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 752-17 du code du commerce : " I. Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / () ".

5. Pour l'application de l'article L. 752-17 du code de commerce, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise d'un projet, est susceptible d'être affectée par celui-ci, a intérêt à former un recours devant la commission nationale d'aménagement commercial contre l'autorisation donnée à ce projet par la commission départementale puis, en cas d'autorisation à nouveau donnée par la commission nationale, un recours contentieux. S'il en va ainsi lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet, un tel intérêt peut également résulter de ce que, alors même que le professionnel requérant n'est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l'activité commerciale du requérant, d'avoir sur cette activité une incidence significative.

6. S'il ressort des pièces du dossier que le magasin exploité par la société Carvin distribution se trouve à 9,4 kilomètres du projet, cette société fait valoir, comme elle l'avait au demeurant fait dans son recours préalable obligatoire, que sa zone de chalandise recoupe celle du projet sur la commune d'Oignies. Elle soutient, sans être sérieusement contredite, qu'elle y bénéficie d'un taux de pénétration de près de 30 % et produit également une carte selon laquelle le chiffre d'affaires concernant les porteurs de cartes de fidélité est supérieur à 1 million d'euros sur la commune de Oignies. Dans ces conditions, en raison du chevauchement des zones de chalandise et dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le projet est susceptible d'avoir une incidence significative sur l'activité du magasin de la société Carvin Distribution, la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir de la société Carvin distribution, doit être écartée.

Sur la légalité de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial :

En ce qui concerne la motivation :

7. Aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce : " () / L'avis ou la décision est motivé () ".

8. L'avis émis par la CNAC lors de sa séance du 1er octobre 2020 expose les motifs pour lesquels la zone de chalandise a été sous-estimée. Il indique que le projet ne répond pas aux critères de l'article L. 752-6 du code de commerce et expose avec précision les raisons pour lesquelles il risque d'avoir un impact sur les critères tenant à l'animation de la vie urbaine et à la gestion économe de l'espace et de l'énergie. Il retient également une insuffisance de l'insertion paysagère et architecturale. Dans ces conditions, et à supposer même que la CNAC ait également fait état de considérations inopérantes, le moyen tiré de ce que l'avis de la CNAC n'est pas suffisamment motivé doit être écarté.

En ce qui concerne la procédure :

9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 752-35 du code du commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ".

10. Il ressort des pièces du dossier que les membres de la CNAC ont été destinataires simultanément le 15 septembre 2020, par l'application www.e-convocations.com, d'une convocation en vue de la séance de la commission du 1er octobre 2020, au cours de laquelle celle-ci devait examiner le projet en litige. Cette convocation était assortie de l'ordre du jour de cette séance et précisait que les documents visés à l'article R. 752-35 du code de commerce seraient disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement. Il n'est pas établi que les membres de la commission n'auraient pas été mis en mesure d'accéder par ces moyens à l'ensemble du dossier dans le délai prévu par l'article R. 752-35 du code de commerce. Par ailleurs, la circonstance que certains éléments communiqués par la société n'aient pas été analysés dans le rapport du service instructeur ne suffit pas à établir que le dossier communiqué était incomplet et que la Commission ne disposait pas des éléments nécessaires pour lui permettre de statuer en toute connaissance de cause. La société requérante n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que la procédure prévue par cet article n'a pas été respectée.

11. En second lieu, si le préfet a émis un avis favorable à l'autorisation environnementale demandée dans le cadre du projet de zone d'aménagement concerté, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que cette même autorité s'oppose au projet en litige, la portée des décisions en cause et la règlementation applicable n'étant pas les mêmes. Par ailleurs, dès lors que le préfet a exercé un recours contre l'avis favorable de la CDAC, il ne peut être reproché à son représentant, auditionné par les membres de la CNAC, d'avoir exposé les raisons pour lesquelles il s'opposait au projet. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis du préfet sur le projet litigieux était incohérent, partial et de nature à influencer le sens de la décision, doit être écarté.

En ce qui concerne le sous-dimensionnement de la zone de chalandise :

12. L'avis de la CNAC est notamment motivé sur la sous-estimation de l'étendue de la zone de chalandise du projet, laquelle doit également comprendre la commune de Carvin. Contrairement à ce qui est allégué, il n'est pas établi que l'autoroute A1 constitue une barrière physique justifiant l'exclusion de Carvin. Par ailleurs, si la société requérante entend justifier l'exclusion de la commune par l'attractivité du centre commercial Leclerc à Carvin et du pôle commercial du centre-ville de Carvin, la société Carvin Distribution fait valoir que la zone de chalandise de son propre magasin, situé à 9,4 kilomètres du projet, comprend également la commune d'Oignies où elle bénéficie d'un taux de pénétration significatif. Dans ces conditions, le motif tenant au sous-dimensionnement n'est entaché ni d'erreur de fait ni d'erreur de droit.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code du commerce :

13. Aux termes de l'article L. 752-6 du code du commerce dans sa version alors applicable : " () La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / () ".

S'agissant du respect des objectifs d'aménagement du territoire :

14. En premier lieu, si la CNAC a précisé dans son avis que le projet se situe le long de la RD 306 en zone non encore urbanisée, cette précision est apportée dans un paragraphe consacré à la présentation du contexte du projet et ne constitue pas un motif de rejet de l'avis tenant à la localisation du projet et à son intégration urbaine. Par suite, le moyen tiré de ce que ce motif est entaché d'une erreur d'appréciation doit être écarté comme étant inopérant.

15. En deuxième lieu, d'une part, il ressort de l'analyse d'impact qu'en tenant compte des vacances courtes et structurelles, le taux de vacance net du centre bourg d'Oignies est de 10,5 %. Si la CNAC a retenu le taux de 15,3 % mentionné dans le dossier de demande, correspondant au taux de vacances des commerces et des services et non au seul taux de vacance commercial, il ne ressort pas des pièces du dossier que la CNAC se serait méprise sur la portée de ce taux, le taux de vacance net demeurant, en tout état de cause, important. Il résulte également des pièces du dossier et notamment du rapport d'instruction que selon le président de la communauté d'agglomération d'Hénin-Carvin, la collectivité s'apprêtait à voter un plan de relance en faveur des commerces en difficulté. A cet égard, la circonstance que la CNAC se soit fondée sur une déclaration qui ne se trouvait pas au dossier n'est pas de nature à caractériser une erreur de droit.

16. D'autre part, pour apprécier les conséquences du projet sur la vie urbaine, la CNAC s'est également fondée sur l'existence d'un financement de 80 000 euros au titre du fonds FISAC en 2016 et n'a pas, en cela, commis d'erreur de droit.

17. Enfin, si la SCCV Oignies 1 fait valoir que le projet ne consiste qu'à transférer un magasin déjà existant à Libercourt, il ressort des pièces du dossier que le projet consiste également à créer 963 m² de surface de vente alimentaire. Si elle fait valoir que le ministre chargé de la transition écologique n'a pas vu d'effet négatif au titre de l'animation sur la vie urbaine, le ministre du commerce a quant à lui émis un avis défavorable, en tenant compte notamment du taux de vacance commercial et de l'absence de contribution du projet à la préservation du tissu commercial de centre-ville.

18. En troisième lieu, la société requérante soutient également, d'une part, que la population d'Oignies augmente depuis 2015 ainsi que celle des communes voisines, d'autre part, que la zone de chalandise est dans une perspective de croissance démographique en raison notamment du projet de zone d'aménagement concerté (ZAC) de la Maille verte où certains logements ont déjà été construits et dont l'ambition est d'accueillir 510 logements. Cependant, l'analyse d'impact fait état d'une baisse de la population de la zone de chalandise de 3,61 % entre 2007 et 2017 et de 4,17 % pour la commune de Oignies. La CNAC fait en outre valoir que le projet de construction ne présente pas de caractère certain, et il résulte d'un courrier du président de la communauté d'agglomération Hénin-Carvin du 22 septembre 2020 que la réalisation de la ZAC est en suspens en raison du litige portant sur l'ensemble commercial.

19. En quatrième lieu, la CNAC a également fondé son avis sur la consommation de 2,8 hectares de terres agricoles, et a ainsi entendu retenir la méconnaissance du critère tenant à la consommation économe de l'espace. Si la requérante fait valoir que les exploitants agricoles en place ne continuent à exploiter les terres qu'à titre précaire, il n'en demeure pas moins qu'eu égard à la superficie de la surface de plancher de vente de 6 526 m² et de celle affectée au stationnement et aux voies de circulation, de 9 200 m², le projet présente une trop faible compacité.

20. Il résulte de ce qui précède, et en admettant même que le dossier n'ait pas été insuffisant quant aux projets que la société envisageait au sein des deux boutiques, que contrairement à ce qui est soutenu, la CNAC a fait une exacte application des dispositions précitées de l'article L. 752-6 du code de commerce s'agissant de l'impact du projet contesté en matière d'aménagement du territoire.

En ce qui concerne les objectifs de développement durable :

21. En premier lieu, il ressort du dossier de demande que les façades sud du bâtiment projeté sont composées d'un ensemble vitré en aluminium brun chocolat avec vitrage clair et que les façades principales seront recouvertes par un bardage métallique avec une finition imitation bois. La société requérante est ainsi fondée à soutenir que c'est à tort que la CNAC s'est fondée sur une insertion paysagère et architecturale insatisfaisante.

22. En deuxième lieu, il ressort aussi des pièces du dossier que le projet respecte les exigences réglementaires posées par la RT 2012 alors applicable et que la fourniture d'énergie photovoltaïque couvrira 36 % des besoins énergétiques annuels moyens du projet. Toutefois, il n'est pas sérieusement contesté que le projet conduira par ailleurs à une imperméabilisation de 14 529 m². Si la société fait état de mesures compensatoires, telles que l'existence de 8 665 m² d'espaces verts et de plus de 5 000 m² de places de stationnement et de circulation périphérique en dalles TTE, il n'en demeure pas moins que l'imperméabilisation du site reste élevée, ce qui est de nature à remettre en cause la qualité environnementale du projet.

23. Il résulte de ce qui précède que l'atteinte à l'animation de la vie urbaine, l'absence de compacité du projet et l'absence de qualité environnementale du projet justifient, à eux seuls, le refus d'accorder l'autorisation sollicitée. La Commission nationale d'aménagement commercial n'a donc pas fait une inexacte application de l'article L. 752-6 du code de commerce.

En ce qui concerne les autres moyens :

24. En premier lieu, à supposer même que la CNAC ait commis une erreur en mentionnant l'implantation de cinq centres médicaux alors que la société requérante fait valoir qu'il s'agit d'un pôle commercial, il résulte de l'instruction que la CNAC aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur les autres motifs précédemment énoncés.

25. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet initial de la société requérante a fait l'objet d'un avis défavorable de la CDAC le 15 octobre 2018 puis d'un nouvel avis favorable le 8 juin 2020. Si la CNAC a rappelé ce contexte et a précisé que le projet n'avait pas fait l'objet de modification significative entre ces deux avis, elle n'a pas entendu opposer un motif de rejet tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 752-21 du code du commerce, qui portent uniquement sur les rejets intervenant à la suite d'un premier rejet par la CNAC. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit donc être écarté.

26. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

27. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCCV Oignies 1 une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Match et non compris dans les dépens.

28. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCCV Oignies 1 une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Carvin Distribution et non compris dans les dépens.

29. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SCCV Oignies 1, la somme demandée au titre des frais exposés par la commune de Oignies et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SCCV Oignies 1 est rejetée.

Article 2 : La SCCV Oignies 1 versera à la société Supermarchés Match et à la société Carvin distribution, chacune, une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Oignies tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCCV Oignies 1, à la commune de Oignies, à la société Supermarchés Match, à la société Carvin Distribution, à la société Lidl, à l'association ACTIV, au préfet du Pas-de-Calais et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience publique du 16 février 2023 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,

- M. Denis Perrin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2023.

La présidente-rapporteure,

Signé : C. Baes-HonoréLe président de la 1ère chambre,

Signé : M. A

Le greffier,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais et au ministre de l'économie et des finances, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire

N°21DA00295