Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-21DA01476

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La Fondation La Renaissance Sanitaire a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler l'arrêté DOS-SDES-AUT n° 2017-116 du 22 septembre 2017 par lequel la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) des Hauts-de-France a rejeté sa demande d'autorisation d'exercer des soins de suite et de réadaptation pour adultes en hospitalisation à temps partiel de jour pour la mention spécialisée " affections de la personne âgée poly-pathologique, dépendante ou à risque de dépendance " sur le site du centre hospitalier de Soissons, ensemble la décision de la ministre des solidarités et de la santé portant rejet implicite de son recours hiérarchique.

Par un jugement n° 1802420 du 29 avril 2021, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 juin 2021 et le 13 octobre 2022, la Fondation La Renaissance Sanitaire, représentée par Me Céline Deschamps, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du 22 septembre 2017, ainsi que la décision ministérielle de rejet implicite de son recours hiérarchique ;

3°) d'enjoindre à l'administration de prendre une nouvelle décision dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir ;

4°) et de mettre à la charge de l'État une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle n'a pas soulevé de moyen de légalité externe tiré d'une obligation de motivation particulière ;

- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'existence d'un descriptif amplement suffisant des locaux ;

- la décision de la directrice générale de l'ARS des Hauts-de-France est entachée d'une erreur de fait quant au caractère complet du dossier et à son contenu ;

- en considérant que sa demande ne satisfait pas aux dispositions de l'article D. 6124-177-50 du code de la santé publique, l'administration se fonde sur une obligation de détailler les formations du personnel qui ne sont pas prévues par les textes alors qu'elle est déjà titulaire d'une telle autorisation de soins sur le site de son établissement principal, les personnels disposent donc d'une formation adaptée, le descriptif précis du personnel affecté et de son niveau de formation figurait en pages 23 et suivantes du dossier de demande et le plan de formation est versé au dossier ;

- en considérant que sa demande ne satisfait pas aux dispositions de l'article D. 6124-177-53 du code de la santé publique, l'administration exige le respect d'une condition qui n'est pas prévue au titre de la délivrance de l'autorisation mais qui relève des obligations générales des titulaires d'autorisation dans l'administration des soins et, à cet égard, s'agissant des locaux, aucun élément ne faisait défaut, des plans complémentaires ont été adressés à l'appui du recours hiérarchique et il est contradictoire que l'ARS admette une utilisation commune des équipements tout en reprochant leur absence de spécificité aux patients en rééducation ;

- la directrice générale de l'ARS des Hauts-de-France a commis une erreur manifeste d'appréciation en rejetant sa demande d'autorisation, dès lors que le dossier complet décrivait effectivement les formations de manière complète ainsi que les locaux, la demande ayant au demeurant reçu des avis favorables de la CSOS et du CNOSS à l'unanimité ;

- si l'ARS soutient que les formations décrites concernent le site de Villiers-Saint-Denis et non celui de Soissons, c'est le personnel du site de Villiers-Saint-Denis qui est affecté au site de Soissons ;

- si l'ARS soutient que les pièces versées à l'appui du recours hiérarchique ne pouvaient pas être prises en considération par respect du principe de l'égalité de traitement, la fondation était le seul demandeur si bien que rien ne faisait obstacle à ce que ces documents complémentaires soient pris en considération ;

- les patients pris en charge sont clairement déterminés et il est inexact de prétendre que la fondation pourrait modifier les critères de non-admission figurant au dossier postérieurement à l'autorisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2022, l'agence régionale de santé (ARS) des Hauts-de-France conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Marc Baronnet, président-assesseur,

- et les conclusions de M. Guillaume Toutias, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le 7 mars 2017, la fondation La Renaissance Sanitaire a demandé à la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) des Hauts-de-France l'autorisation d'exercer des soins de suite et de réadaptation pour adultes en hospitalisation à temps partiel de jour pour la mention spécialisée " affections de la personne âgée poly-pathologique, dépendante ou à risque de dépendance " sur le site du centre hospitalier de Soissons. Cette demande a été rejetée par un arrêté DOS-SDES-AUT n° 2017-116 du 22 septembre 2017. Par courrier du 20 novembre 2017, la fondation La Renaissance Sanitaire a présenté, sur le fondement de l'article L. 6122-10-1 du code de la santé publique, un recours hiérarchique auprès de la ministre des solidarités et de la santé, qui a été rejeté implicitement le 22 mai 2018. La fondation La Renaissance Sanitaire relève appel du jugement du 29 avril 2021 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 septembre 2017 de la directrice générale de l'ARS des Hauts-de-France et de la décision implicite de rejet du 22 mai 2018 prise sur recours hiérarchique.

Sur la régularité du jugement :

2. La circonstance que le tribunal ait répondu, au point 3 du jugement, à un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation spéciale de la décision défavorable de l'ARS au regard de l'avis favorable de la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) du 8 juin 2017, que la requérante soutient ne pas avoir soulevé, est en tout état de cause sans incidence sur la régularité du jugement attaqué.

3. L'observation de la fondation La Renaissance Sanitaire relative à l'existence d'un descriptif amplement suffisant des locaux constituait non un moyen auquel le tribunal aurait été tenu de répondre, mais un simple argument à l'appui du moyen relatif à l'appréciation portée par l'ARS sur le respect des conditions posées par l'article D. 6124-177-53 du code de la santé publique. En tout état de cause, il ressort des motifs du jugement, notamment de son point 9, que le tribunal a considéré qu'il " ressort du "dossier technique" de la demande d'autorisation adressée initialement à l'ARS que les locaux et équipements figurant au point 5.1 sont décrits de manière générale sans identifier ceux qui sont spécifiquement dédiés à l'activité de soins de suite et de réadaptation pour adultes " et que " c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, ni exiger des conditions non prévues par les dispositions précitées des articles D. 6124-177-50 et D. 6124-177-53 du code de la santé publique que la directrice générale de l'agence régionale de santé Hauts-de-France a rejeté, pour les motifs rappelés ci-dessus, la demande d'autorisation dont elle était saisie ". Le tribunal, qui n'est pas tenu de répondre à tous les arguments développés devant lui, s'est ainsi prononcé sur le moyen relatif à l'appréciation portée par l'ARS sur le respect des conditions techniques de fonctionnement relatives à l'organisation des locaux prévues par l'article D. 6124-177-53 du code de la santé publique. Par suite, le moyen tiré de l'omission à statuer qui entacherait le jugement doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 22 septembre 2017 :

S'agissant de la complétude du dossier :

4. Aux termes de l'article R. 6122-32 du code de la santé publique, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les demandes d'autorisation () ne peuvent, après transmission du directeur général de l'agence régionale de santé, être examinées que si elles sont accompagnées d'un dossier justificatif complet. / Le dossier est réputé complet si, dans le délai d'un mois à compter de sa réception dans une des périodes mentionnées à l'article R. 6122-29, le directeur général de l'agence régionale de santé n'a pas fait connaître au demandeur, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la liste des pièces manquantes ou incomplètes () ". Aux termes de l'article R. 6122-32-1 de ce code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Le dossier justificatif prévu à l'article R. 6122-32 comporte : () 2° Une partie relative aux personnels, décrivant l'état des effectifs, administratifs, médicaux et d'autres catégories, exerçant ou appelés à exercer dans l'établissement, et faisant apparaître les engagements du demandeur en ce qui concerne les effectifs et la qualification des personnels, notamment médicaux, nécessaires à la mise en place du projet ; / 3° Une partie technique et financière comportant les éléments suivants : () b) Une description des installations, des services ou des équipements matériels lourds compris dans l'opération et faisant apparaître le respect des conditions réglementaires fixées en application des articles L. 6123-1 et L. 6124-1 () ".

5. Il est constant que le dossier justificatif présenté par la fondation La Renaissance Sanitaire à l'appui de sa demande d'autorisation était complet, ainsi qu'en atteste la lettre du 7 avril 2017 de l'ARS Hauts-de-France. Toutefois, la complétude du dossier justificatif ne faisait pas obstacle à ce que la directrice générale de l'ARS des Hauts-de-France portât une appréciation sur la conformité de la demande aux conditions techniques de fonctionnement fixées en application de l'article L. 6124-1 du code de la santé publique, notamment par les articles D. 6124-177-50 et D. 6124-177-53 de ce code quant à la formation du personnel et à l'organisation des locaux. La directrice générale, qui n'était pas tenue de déclarer le dossier incomplet pour considérer que la demande n'était pas conforme à ces conditions techniques de fonctionnement réglementaires, n'a ainsi entaché sa décision du 22 septembre 2017 ni de l'erreur de fait invoquée par la requérante, ni, en tout état de cause, d'une erreur de droit.

S'agissant de la conformité aux conditions techniques de fonctionnement :

6. Aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation ou d'hospitalisation à domicile, et l'installation des équipements matériels lourds. / La liste des activités de soins et des équipements matériels lourds soumis à autorisation est fixée par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article L. 6122-2 de ce code, dans sa rédaction applicable : " L'autorisation est accordée lorsque le projet : 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par les schémas mentionnés aux articles L. 1434-2 et L. 1434-6 ; 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ; 3° Satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement () ". Aux termes de l'article R. 6122-25 du même code, dans sa rédaction applicable : " Sont soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les activités de soins, y compris lorsqu'elles sont exercées sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation, énumérées ci-après : () 5° Soins de suite et de réadaptation () ". Aux termes de l'article R. 6122-34 de ce code, dans sa rédaction applicable : " Une décision de refus d'autorisation ou, lorsqu'il est fait application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 6122-10, de refus de renouvellement d'autorisation ne peut être prise que pour l'un ou plusieurs des motifs suivants : () 4° Lorsque le projet n'est pas conforme aux conditions d'implantation des activités de soins et des équipements matériels lourds prises en application de l'article L. 6123-1 et aux conditions techniques de fonctionnement fixées en application de l'article L. 6124-1 () ".

7. En premier lieu, aux termes de l'article D. 6124-177-50 du code de la santé publique : " L'équipe pluridisciplinaire comprend au moins des compétences de masseur-kinésithérapeute, d'ergothérapeute, de diététicien et de psychologue. Ses membres sont formés à la prise en charge des affections de la personne âgée poly-pathologique, dépendante ou à risque de dépendance, particulièrement des patients souffrant de la maladie d'Alzheimer ou de maladies apparentées. Ils assurent l'évaluation gérontologique des patients si elle n'a pas été menée ".

8. Il ressort des pièces du dossier que la directrice générale de l'ARS n'a pas rejeté la demande sur le fondement d'exigences ne résultant d'aucun texte, mais a porté une appréciation sur la conformité de la demande accompagnée du dossier justificatif, aux conditions techniques de fonctionnement fixées en application de l'article L. 6124-1, en particulier en ce qui concerne la formation des membres de l'équipe pluridisciplinaire à la prise en charge des affections de la personne âgée poly-pathologique, dépendante ou à risque de dépendance, particulièrement des patients souffrant de la maladie d'Alzheimer ou de maladies apparentées. La circonstance que la fondation était déjà titulaire d'une telle autorisation de soins sur le site de son établissement principal, ou encore que le personnel du site de Villiers-Saint-Denis serait affecté sur le site envisagé au centre hospitalier de Soissons, ne la dispense pas de l'obligation de justifier de cette formation en ce qui concerne le fonctionnement du site envisagé au centre hospitalier de Soissons. Si la fondation a produit, outre les éléments figurant au dossier justificatif, les formations réalisées depuis 2012 sur la thématique de la gériatrie et de la gérontologie, un extrait du plan annuel de formation de 2017 et un descriptif des formations collectives spécifiques à la gériatrie, il ressort des pièces du dossier que ces documents généraux ne suffisent pas à justifier des formations des membres de l'équipe pluridisciplinaire, requises par l'article D. 6124-177-50 du code de la santé publique. Dès lors, dans les circonstances de l'espèce, et malgré l'avis favorable émis par la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) de la commission régionale de la santé et de l'autonomie, c'est sans entacher sa décision ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur manifeste d'appréciation, que la directrice générale de l'agence régionale de santé Hauts-de-France a considéré que le respect des conditions techniques de fonctionnement prévues à cet article n'était pas pleinement justifié.

9. En second lieu, aux termes de l'article D. 6124-177-53 du même code : " L'organisation des soins et les locaux dont dispose le titulaire de l'autorisation tiennent compte des besoins spécifiques des patients qu'il prend en charge, notamment lorsqu'il s'agit de patients souffrant de la maladie d'Alzheimer ou de maladies apparentées ".

10. Il ressort des pièces du dossier que la directrice générale de l'ARS a porté une appréciation sur la conformité de la demande accompagnée du dossier justificatif, aux conditions techniques de fonctionnement fixées en application de l'article L. 6124-1, en particulier en ce qui concerne l'organisation des locaux compte tenu des besoins spécifiques des patients pris en charge. Il résulte des termes mêmes des articles L. 6122-2 et R. 6122-34 précités du code de la santé publique que la directrice générale de l'ARS n'a pas exigé le respect d'une condition dont le contrôle ne serait pas prévu au stade de l'instruction de la demande d'autorisation. A cet égard et quels que soient les critères de non-admission mentionnés par la fondation requérante, dès lors que la demande porte sur l'autorisation d'exercer des soins de suite et de réadaptation pour adultes en hospitalisation à temps partiel de jour pour la mention spécialisée " affections de la personne âgée poly-pathologique, dépendante ou à risque de dépendance ", c'est sans entacher sa décision d'une erreur de droit que la directrice générale de l'ARS des Hauts-de-France a pris en compte les éléments prévus à l'article D. 6124-177-53 du code de la santé publique relatifs à l'organisation des locaux compte tenu des besoins spécifiques des patients pris en charge, notamment lorsqu'il s'agit de patients souffrant de la maladie d'Alzheimer ou de maladies apparentées.

11. Si la fondation La Renaissance Sanitaire fait valoir qu'une utilisation commune des équipements et une mutualisation des locaux sont admises et a produit de nombreux éléments relatifs à l'organisation des soins et aux locaux envisagés, il ressort des pièces du dossier, en dépit de l'avis favorable émis par la CSOS, que compte tenu de l'absence de précision suffisante sur l'organisation des soins envisagée et la façon dont les locaux tiendront compte des besoins spécifiques des patients pris en charge, c'est sans entacher sa décision ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur manifeste d'appréciation, que la directrice générale de l'agence régionale de santé Hauts-de-France a considéré que le respect des conditions techniques de fonctionnement prévues à l'article D. 6124-177-53 n'étaient pas pleinement justifié.

En ce qui concerne la légalité du rejet implicite du recours hiérarchique :

12. Aux termes de l'article R. 6122-42 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable : " () Le recours hiérarchique prévu à l'article L. 6122-10-1 contre les décisions du directeur de l'agence régionale de santé est formé par le demandeur dans un délai de deux mois à partir de la notification de la décision. () Le recours est réputé rejeté à l'expiration d'un délai de six mois à partir de sa réception par le ministre chargé de la santé si aucune décision de sens contraire n'est intervenue dans ce délai () ".

13. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du dossier justificatif accompagnant la demande d'autorisation et des pièces justificatives complémentaires produites à l'appui du recours hiérarchique, dont ni le principe d'égalité de traitement des demandeurs d'autorisation, ni le délai de deux mois portant sur la modification des engagements figurant à l'article L. 6122-5 du code de la santé publique n'empêchaient de tenir compte, que le respect des conditions techniques de fonctionnement relatives à la formation du personnel et aux locaux compte tenu des besoins spécifiques des patients pris en charge, figurant aux articles D. 6124-177-50 et D. 6124-177-53 du code de la santé publique, n'était pas suffisamment justifié. Ainsi, en dépit de l'avis favorable du comité national de l'organisation sanitaire et sociale (CNOSS), en rejetant le recours hiérarchique présenté par la fondation requérante contre la décision du 22 septembre 2017 de l'ARS, et pour les mêmes motifs que précédemment, la ministre des solidarités et de la santé n'a commis ni erreur de droit, ni erreur manifeste d'appréciation.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande. Par suite, la requête de la fondation La Renaissance Sanitaire doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la fondation La Renaissance Sanitaire est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la fondation La Renaissance Sanitaire, au ministre de la santé et de la prévention et au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées.

Copie en sera adressée au directeur général de l'agence régionale de santé Hauts-de-France.

Délibéré après l'audience publique du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Anne Seulin, présidente de chambre,

- M. Marc Baronnet, président-assesseur,

- M. Guillaume Vandenberghe, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mai 2023.

Le président-rapporteur,

Signé : M. ALa présidente de chambre,

Signé : A. Seulin

La greffière,

Signé : A.S. Villette La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

La greffière,

Anne-Sophie Villette

N°21DA01476