Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-21DA02273

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 23 septembre 2021, et des mémoires, enregistrés les 1er juillet 2022, la société en nom collectif (SNC) Lidl, représentée par la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Leonem, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 juillet 2021 par lequel le maire du Quesnoy a rejeté sa demande de permis de construire ;

2°) d'enjoindre au maire du Quesnoy de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de 15 jours ;

3°) de mettre à la charge de la commune du Quesnoy, la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le plan local d'urbanisme intercommunal est illégal en ce qu'il a fixé une règle de recul de 40 mètres dans la zone UEc et les précédentes dispositions du plan local d'urbanisme de la commune du Quesnoy ne permettent pas de s'opposer au projet ;

- le projet respecte l'orientation d'aménagement et de programmation de ce plan local d'urbanisme intercommunal ;

- les règles de l'ancien plan local d'urbanisme ne sauraient s'appliquer au projet et en tout état de cause, le projet respecte ces règles ;

- le projet ne méconnaît pas non plus l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme ;

- il respecte aussi l'article R. 111-27 du même code.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mai 2022, la commune du Quesnoy, représentée par Me Jean-Baptiste Dubrulle, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Lidl de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés et renonce aux moyens tirés de la méconnaissance du plan local d'urbanisme de la commune du Quesnoy et de celle de l'article R.111-27 au motif qu'une décision de refus aurait été prise même sans être fondée sur ces motifs ;

Par une ordonnance du 8 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- et les observations de Me David Bozzi, représentant la SNC Lidl, et de Me Julien Hau, représentant la commune du Quesnoy.

Considérant ce qui suit :

Sur l'objet du litige :

1. La société Lidl a déposé le 24 avril 2018, un dossier de permis de construire pour la démolition de son magasin actuel, situé route de Valenciennes, et la reconstruction sur ce terrain d'un supermarché ayant une surface de vente de 1275m². A la suite de l'avis défavorable du 20 juin 2018 de la commission départementale d'aménagement commercial, confirmé par un avis défavorable du 8 novembre 2018 de la Commission nationale d'aménagement commercial, la maire du Quesnoy a refusé le permis demandé par arrêté du 7 décembre 2018. La Cour, saisie par la société Lidl, a annulé ce refus par un arrêt du 9 février 2021. La Commission nationale d'aménagement commercial a rendu, à la suite de cet arrêt, un avis favorable au projet dans sa séance du 10 juin 2021. Le maire du Quesnoy a néanmoins refusé à nouveau le permis par un arrêté du 23 juillet 2021. La société Lidl demande l'annulation de cette décision.

Sur la légalité de la décision du 23 juillet 2021 :

En ce qui concerne le respect du plan local d'urbanisme intercommunal :

2. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal contesté : " La zone UE est une zone urbaine à vocation économique. Elle correspond aux zones d'activités. La zone est dédiée aux commerces et activités de services, aux équipements d'intérêt collectif et services publics et aux activités des autres secteurs des secteurs secondaires et tertiaires. / Elle comporte plusieurs secteurs : - UEc : secteur économique à vocation commerciale/ () ". Ce règlement dispose également que les nouvelles constructions de la zone UEc " doivent être implantées avec un retrait par rapport à la route de Valenciennes de 40 mètres () ". Il précise aussi que les nouveaux stationnements en zone UEc " doivent être implantés avec un retrait minimum de 40 mètres par rapport à la route de Valenciennes ".

3. En premier lieu s'agissant des constructions nouvelles, le projet d'aménagement et de développement durables a retenu au titre de son premier objectif de " profiter du positionnement et du cadre de vie " que " les entrées du territoire donnent la première impression souvent décisive pour susciter l'envie de parcourir un territoire, d'y découvrir ses paysages, d'y faire une halte ". Il indique également qu'un " soin particulier sera porté aux entrées de villes et villages, particulièrement celles situées aux abords des axes paysagers structurants ". Cet objectif sur la qualité des entrées de ville est d'ailleurs repris dans l'orientation d'aménagement et de programmation thématique sur la valorisation des axes paysagers structurants du pays de Mormal du plan local d'urbanisme intercommunal. Cet objectif est le seul qui motive la règle de recul dans la zone UEc du Quesnoy

4. Il ressort toutefois du règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal qu'à l'entrée de la zone agglomérée du Quesnoy, a été définie à l'est de la route de Valenciennes une zone UE dans laquelle les nouvelles constructions doivent s'implanter avec un recul de seulement 7 mètres par rapport aux voies et à l'emprise publique. En face de cette zone qui porte sur deux parcelles, se trouve une zone UBa d'habitation. Dans cette zone, l'implantation des constructions nouvelles peut se faire en limite de l'emprise publique ou avec un recul similaire aux constructions voisines ou avec un retrait de 10 mètres maximum par rapport à la voie. Par ailleurs cette zone ne comprend aucune prescription spécifique visant à assurer un traitement paysager de qualité pour cette entrée de ville. Cette zone UBa se poursuit, après quatre habitations de l'autre côté de la route, alors que lui succède la zone UEc, seule concernée par la règle de recul de 40 mètres. Si la règle de recul peut être différente entre une zone d'habitation linéaire telle que celle classée en zone UBa et une zone d'activités, compte tenu des volumes différents des types de constructions dans ces zones, un recul de 40 mètres pour les locaux d'activité alors que les prescriptions pesant sur les constructions d'habitation sont limitées, paraît manifestement disproportionné. De même, rien ne justifie que la règle de recul ne concerne que la zone UEc alors que les locaux d'activité situés au nord-est et constituant l'entrée de ville du Quesnoy en sont exonérés et qu'une telle règle ne concerne pas la zone UE. Par ailleurs, il n'est pas établi que cette règle permettrait de préserver des perspectives de vue remarquables. Dans ces conditions, la règle de recul de 40 mètres prévue pour la zone UEc, qui succède à une zone UE en entrée de ville soumise à un recul de seulement 7 mètres, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

5. En deuxième lieu, s'agissant des places de stationnement, le projet d'aménagement et de développement durables a pour orientation n°3, la maitrise du développement urbain et préconise à ce titre de ralentir la consommation foncière excessive résultant de l'étalement urbain le long des voies de communication. Le schéma de cohérence territoriale Sambre-Avesnois recommande, comme le souligne la société Lidl, pour sa part de rationaliser au maximum les consommations d'espaces dans les zones d'activités, en particulier en limitant la consommation et l'imperméabilisation des sols. Le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal impose un recul de 40 mètres tant pour les constructions nouvelles que pour les nouveaux stationnements. Cette règle peut aboutir pour une zone d'activités qui nécessite de nombreux stationnements pour desservir les surfaces commerciales à un étalement urbain et à une consommation d'espaces qui apparaissent directement contraires aux objectifs du projet de développement et d'aménagements durables comme à ceux du schéma de cohérence territoriale Sambre-Avesnois. Rien ne vient justifier cette règle dans les documents constitutifs du plan local d'urbanisme intercommunal. Dans ces conditions, la règle de recul de 40 mètres pour l'implantation des stationnements par rapport à la voie publique apparaît manifestement disproportionnée.

6. Il résulte de ce qui précède que le maire du Quesnoy ne pouvait pas se fonder sur la règle de recul de 40 mètres prescrite par le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du pays de Mormal pour refuser le permis de construire sollicité par la société Lidl. Or, cette société établit que le précédent plan local d'urbanisme de la commune du Quesnoy n'imposait qu'un recul de 6 mètres que respecte le projet. Par suite, ce motif de refus ne peut qu'être censuré.

En ce qui concerne le respect de l'orientation d'aménagement et de programmation :

7. Aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. ".

8. Le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du pays de Mormal comprend, ainsi qu'il a été dit, une orientation d'aménagement et de programmation thématique relative à la valorisation des axes paysagers structurants du pays de Mormal. Cette orientation identifie la route de Valenciennes dans sa partie au nord de la déviation du Quesnoy, qui dessert le projet comme un axe structurant pour lesquels elle considère que la visibilité des bâtiments d'activité nuit à la qualité des entrées de ville et recommande de rechercher une meilleure intégration paysagère. Toutefois, il ressort du dossier de demande de permis de construire que le projet prend la place d'un bâtiment commercial existant, très visible depuis la route dont l'architecture est celle d'un vaste hangar avec une toiture à double pente. Le projet prend place par ailleurs dans une zone mixte caractérisée à l'est de la route par un habitat pavillonnaire linéaire et à l'ouest par une succession de bâtiments commerciaux ou d'activités économiques de taille variable, également très visibles depuis la route. Contrairement à ce que soutient la commune, le terrain d'assiette du projet n'ouvre sur aucune perspective sur le centre-ville du Quesnoy et notamment sur les remparts protégés qui sont situés à plus d'un kilomètre, ni sur aucun paysage arboré d'une particulière qualité. Si l'orientation d'aménagement et de programmation identifie un point de vue sur l'incision de la Rhonelle peu avant le terrain d'assiette, ce point de vue se situe de l'autre côté de la route par rapport au projet et la commune n'établit nullement le caractère remarquable de ce point de vue depuis un carrefour routier sans intérêt particulier. Dans ces conditions, il n'est nullement démontré que le projet porterait atteinte au point de vue sur la Rhonelle. Le projet vise à une intégration paysagère du fait qu'il sera pour partie masqué le long de la route et le long de sa voie d'accès perpendiculaire, par une haie d'arbres. Par suite, le projet n'apparaît pas contraire à l'orientation d'aménagement et de programmation.

En ce qui concerne le motif tiré du respect de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme :

9. Aux termes de cet article : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

10. Il ressort de l'étude de trafic produite par la société Lidl que la route de Valenciennes conservera des réserves de capacité même après l'augmentation du trafic résultant du projet. L'étude précise que si " des difficultés mineures sont possibles en sortie de magasin pendant la pointe du vendredi soir ", les temps d'attente sont " tout à fait acceptables " et " ne remettent pas en cause le fonctionnement de la route départementale ", ni du parking du magasin. Par ailleurs, l'absence de trottoir le long de la route, du côté du projet ne démontre pas une atteinte à la sécurité dès lors qu'un trottoir existe de l'autre côté et qu'il est prévu d'aménager un passage pour piétons depuis ce trottoir, en face de l'entrée du magasin. Dans ces conditions, le maire, qui n'apporte pas d'éléments probants de nature à remettre en cause l'étude de trafic, n'était pas fondé à refuser le permis au motif que le projet entrainerait des saturations de trafic aux heures de pointe.

En ce qui concerne le motif tiré du respect de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme :

11. Aux termes de cet article dans sa rédaction applicable : " " Nonobstant toute disposition contraire du plan local d'urbanisme, l'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d'un commerce soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l'article L. 752-1 du code de commerce et à l'autorisation prévue au 1° de l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée, ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces des aménagements relevant de l'article L. 3114-1 du code des transports, les surfaces réservées à l'auto-partage et les places de stationnement destinées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l'emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface. / Pour les projets mentionnés à l'article L. 752-1 du code de commerce, est autorisée la construction de nouveaux bâtiments uniquement s'ils intègrent : / 1° Sur tout ou partie de leurs toitures, et de façon non exclusive, soit des procédés de production d'énergies renouvelables, soit un système de végétalisation basé sur un mode cultural garantissant un haut degré d'efficacité thermique et d'isolation et favorisant la préservation et la reconquête de la biodiversité, soit d'autres dispositifs aboutissant au même résultat ; / 2° Sur les aires de stationnement, des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation et préservant les fonctions écologiques des sols. ".

12. Il ressort du dossier de demande de permis que les places de stationnement ne seront pas imperméabilisées et qu'un bassin d'infiltration avec un séparateur d'hydrocarbures sera implanté sous le parking. Si le parking vient s'implanter sur la partie aujourd'hui occupée par le magasin et donc imperméabilisée, la société pétitionnaire soutient que le sol sera désimperméabilisé. Dans ces conditions, le maire ne pouvait pas non plus refuser le permis au motif qu'il méconnaissait les dispositions précitées du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne les autres motifs de refus :

13. En sollicitant la neutralisation des motifs tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et de l'ancien PLU et en indiquant que le maire aurait pris la même décision en se fondant sur les seuls motifs précédemment écartés, la commune a entendu renoncer aux motifs tirés de la méconnaissance des articles du précédent plan local d'urbanisme du Quesnoy et de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

14. Par suite, il résulte de tout ce qui précède que la société Lidl est fondée à soutenir que c'est à tort que le maire du Quesnoy lui a refusé le permis de construire qu'elle sollicitait par son arrêté du 23 juillet 2021.

Sur les conclusions à fins d'injonction :

15. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation.

16. La commune ne fait valoir aucun changement des circonstances de fait ou de droit qui ferait obstacle à la délivrance du permis. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre au maire du Quesnoy de délivrer le permis sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Lidl, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune du Quesnoy demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

18. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune du Quesnoy une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Lidl et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : L'arrêté du 23 juillet 2021 par lequel le maire du Quesnoy a refusé le permis de construire sollicité par la société Lidl est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire du Quesnoy de délivrer ce permis dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : La commune du Quesnoy versera à la société Lidl une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Lidl, à la commune du Quesnoy et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience publique du 19 octobre 2023 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,

- M. Denis Perrin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2023.

Le rapporteur,

Signé : D. PerrinLa présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au préfet du Nord, chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire