Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-22DA00358

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La communauté d'agglomération du Boulonnais a demandé, par deux requêtes distinctes, au tribunal administratif de Paris qui les a transmises au tribunal administratif de Lille, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande au directeur départemental des finances publiques du Pas-de-Calais d'assujettir la société d'exploitation des ports du détroit à la contribution économique territoriale, et, d'autre part, la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 4 480 000 euros en réparation de son préjudice financier correspondant aux pertes de recettes fiscales subies au titre des années 2015 à 2018.

Par un jugement nos 1902087, 1902088 du 16 décembre 2021, le tribunal administratif de Lille, après avoir joint les deux instances, les a rejetées.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 février 2022, 28 janvier 2023 et 17 mai 2023, la communauté d'agglomération du Boulonnais, représentée par Me Schiele, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande tendant à l'assujettissement de la société d'exploitation des ports du détroit à la contribution économique territoriale ;

3°) d'enjoindre à l'Etat d'assujettir la société d'exploitation des ports du détroit à la cotisation foncière des entreprises et à la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 4 480 000 euros en réparation du préjudice subi, majorée des intérêts au taux légal à compter du jour de la notification de sa demande préalable, les intérêts étant capitalisés, ou, à défaut, de désigner un expert afin de déterminer le préjudice subi par elle ;

5°) de saisir la Commission européenne sur le fondement du 1° ou du 2° de l'article 29 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 ;

6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête devant le tribunal administratif de Lille tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande tendant à l'assujettissement de la société d'exploitation des ports du détroit à la contribution économique territoriale n'était pas tardive ;

- la société d'exploitation des ports du détroit n'est pas une société d'économie mixte au sens du 2° de l'article 1449 du code général des impôts ;

- la société d'exploitation des ports du détroit ne peut être exonérée de cotisation foncière des entreprises en application de ce texte pour l'ensemble de ses activités ;

- cette exonération est une aide d'Etat nouvelle qui n'a pas été notifiée à la Commission européenne tel qu'exigé par l'article 108 du traité de fonctionnement de l'Union européenne ;

- la cour peut saisir la Commission européenne d'une demande d'avis ou l'inviter à produire des observations sur le fondement de l'article 29 du règlement (UE) n° 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 ;

- l'Etat a commis une faute en exonérant de cotisation foncière des entreprises les sociétés d'économie mixte ;

- l'Etat a également commis une faute en s'abstenant de notifier cette aide d'Etat à la Commission européenne ;

- le montant non recouvré de la contribution économique territoriale pour la période 2015-2018 doit être évalué à la somme de 4 480 000 euros ;

- le cas échéant, il y a lieu que la cour désigne un expert pour quantifier le montant dû des restitutions de contribution économique territoriale.

Par un mémoire en défense et des mémoires, enregistrés les 1er août 2022, 7 avril 2023 et 8 juin 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de la demande de la communauté d'agglomération du Boulonnais tendant à l'assujettissement de la société d'exploitation des ports du détroit à la contribution économique territoriale devant le tribunal administratif de Lille étaient tardives ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés ;

- les conclusions indemnitaires ne peuvent porter que sur les faits postérieurs au 1er janvier 2016.

La société d'exploitation des ports du détroit, représentée par Me Bussac et Me Morïtou, a présenté des observations, enregistrées les 7 avril 2023 et 6 juin 2023, et demande que l'Etat soit condamné à lui verser une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et l'article 61-1 ;

- le traité instituant la Communauté économique européenne, devenu traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le règlement (CE) n° 784/2004 de la Commission du 21 avril 2004 ;

- le règlement (UE) n° 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 ;

- le code de commerce ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 ;

- la décision n° 2018-733 QPC du 21 septembre 2018 du Conseil constitutionnel ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bertrand Baillard, premier conseiller,

- les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,

- et les observations de Me Schiele, représentant la communauté d'agglomération du Boulonnais.

Une note en délibéré, enregistrée le 3 mai 2024, a été présentée pour la communauté d'agglomération du Boulonnais.

Considérant ce qui suit :

Sur l'objet du litige :

1. Par un contrat de concession en date du 19 février 2015, la région Nord-Pas-de-Calais a confié à la société d'exploitation des ports du détroit (SEPD) notamment la gestion et l'exploitation du port de Boulogne-sur-Mer. Par un courrier du 10 août 2018, la communauté d'agglomération du Boulonnais a demandé au directeur départemental des finances publiques du Pas-de-Calais l'assujettissement de la SEPD à la contribution économique territoriale. En l'absence de réponse à sa demande, cet établissement public de coopération intercommunale a saisi le tribunal administratif de Lille d'une première requête tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande. Par un nouveau courrier en date du 17 octobre 2018, la communauté d'agglomération du Boulonnais a demandé au ministre de l'action et des comptes publics le versement d'une somme totale de 4 480 000 euros en réparation du préjudice subi résultant de l'absence d'assujettissement de la SEPD à la contribution économique territoriale au titre des années 2015 à 2018. En l'absence de réponse de l'administration, la communauté d'agglomération a saisi le tribunal administratif de Lille d'une seconde requête tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme. Par un jugement du 16 décembre 2021 dont la communauté d'agglomération du Boulonnais relève appel, le tribunal administratif de Lille, après avoir joint ces deux instances, a rejeté ces demandes.

Sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision implicite de rejet de la demande de la communauté d'agglomération du Boulonnais tendant à l'assujettissement de la SEPD à la contribution économique territoriale :

En ce qui concerne le bénéfice de l'exonération prévue à l'article 1449 du code général des impôts :

2. Aux termes de l'article 1447-0 du code général des impôts : " Il est institué une contribution économique territoriale composée d'une cotisation foncière des entreprises et d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. ". Aux termes de l'article 1449 du même code dans sa rédaction en vigueur du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2019 : " Sont exonérés de la cotisation foncière des entreprises : /()/ 2° Les grands ports maritimes, les ports autonomes, ainsi que les ports gérés par des collectivités territoriales, des établissements publics ou des sociétés d'économie mixte, à l'exception des ports de plaisance. ". Aux termes de l'article 1586 ter de ce code : " I. - Pour la détermination de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, on retient la valeur ajoutée produite (), à l'exception () de la valeur ajoutée afférente aux activités exonérées de cotisation foncière des entreprises en application des articles 1449 à 1463 () ".

3. Par une décision n° 2018-733 QPC du 21 septembre 2018, le Conseil constitutionnel, saisi de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du 2° de l'article 1449 du code général des impôts a déclaré contraires à la Constitution et abrogé, à compter du 1er janvier 2019, les mots " ou des sociétés d'économie mixte " au motif que le législateur avait, compte tenu de l'objectif qu'il s'était assigné, méconnu les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques en excluant du champ d'application de ces dispositions " d'autres sociétés susceptibles de gérer un port, n'ayant pas le statut de sociétés d'économie mixte, mais dont le capital peut être significativement, voire totalement, détenu par des personnes publiques " telles que les " sociétés publiques locales, dont les collectivités territoriales ou leurs groupements détiennent la totalité du capital ". Il résulte de cette décision que les dispositions contestées restaient applicables au présent litige portant sur des années antérieures à 2019.

4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la SEPD est une société anonyme ayant pour objet, notamment, d'assurer l'exploitation technique et commerciale du service public des ports et leur développement industriel et commercial, et que le capital de cette société est détenu majoritairement par la chambre de commerce et d'industrie des Hauts-de-France, établissement public placé sous la tutelle de l'Etat en application de l'article L. 710-1 du code du commerce, et, minoritairement par des personnes morales de droit privé. Dès lors, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que cette société est une société d'économie mixte, quand bien-même elle n'entre pas dans le champ des sociétés d'économie mixte créées par la loi ou des sociétés d'économie mixte locale prévues par les dispositions de l'article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales.

5. En deuxième lieu, la communauté d'agglomération soutient que la SEPD ne peut être regardée comme une société d'économie mixte au sens du 2° de l'article 1449 du code général des impôts, et se prévaut à ce titre de la décision n° 2018-733 QPC du 21 septembre 2018 du Conseil constitutionnel précitée pour en déduire que l'exonération prévue à cet article ne concerne que les sociétés d'économie mixtes locales ou les sociétés d'économie mixte créées par voie législative ou réglementaire. Toutefois, il ne ressort pas des dispositions de l'article 1449 du code général des impôts que le bénéfice de l'exonération prévue à cet article était réservé à certaines catégories de société d'économie mixte et n'était pas applicable à toutes les sociétés d'économie mixte. Par suite, le moyen tiré de ce que la SEPD ne pouvait pas bénéficier de l'exonération prévue au 2° de l'article 1449 du code général des impôts dans sa rédaction alors en vigueur doit être écarté.

6. En troisième lieu, si la communauté d'agglomération du Boulonnais soutient que la SEPD a également en charge la gestion d'un port de plaisance, de telle sorte que l'exonération prévue au 2° de l'article 1449 du code général des impôts ne peut porter sur l'intégralité de son activité, il ressort des termes mêmes du contrat de concession en date du 19 février 2015, et en particulier de ses articles 6 et 9, que la gestion d'aucun port de plaisance n'a été confiée à la SEPD. Par suite, le moyen ainsi invoqué doit être écarté.

En ce qui concerne l'inconventionnalité des dispositions du 2° de l'article 1449 du code général des impôts :

7. D'une part, aux termes de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 1. Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. () ". Aux termes du paragraphe 3 de l'article 108 de ce traité : " La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l'article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale. ".

8. Il résulte des stipulations des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne que, s'il ressortit à la compétence exclusive de la Commission de décider, sous le contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne, si une aide de la nature de celles visées par l'article 107 du traité est ou non, compte tenu des dérogations prévues par le traité, compatible avec le marché commun, il incombe, en revanche, aux juridictions nationales de sanctionner, le cas échéant, l'invalidité des dispositions de droit national qui auraient institué ou modifié une telle aide en méconnaissance de l'obligation, qu'impose aux Etats membres la dernière phrase du paragraphe 3 de l'article 108 du traité, d'en notifier à la Commission, préalablement à toute mise à exécution, le projet. L'exercice de ce contrôle implique, notamment, de rechercher si les dispositions contestées ont institué des aides d'Etat au sens de l'article 107 du même traité.

9. D'autre part, aux termes de l'article 2 du règlement du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d'application de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Sauf indication contraire dans tout règlement pris en application de l'article 109 du TFUE ou de toute autre disposition pertinente de ce dernier, tout projet d'octroi d'une aide nouvelle est notifié en temps utile à la Commission par l'État membre concerné ". Aux termes de l'article 1er de ce règlement : " Aux fins du présent règlement, on entend par : / a) " aide " : toute mesure remplissant tous les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE ; / b) " aide existante " : / i) () toute aide existant avant l'entrée en vigueur du TFUE dans l'État membre concerné, c'est-à-dire les régimes d'aides et aides individuelles mis à exécution avant et toujours applicables après l'entrée en vigueur du TFUE dans les États membres respectifs ;-/-ii) toute aide autorisée, c'est-à-dire les régimes d'aides et les aides individuelles autorisés par la Commission ou le Conseil ; / iii) toute aide qui est réputée avoir été autorisée conformément à l'article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 659/1999 ou à l'article 4, paragraphe 6, du présent règlement, ou avant le règlement (CE) no 659/1999, mais conformément à la présente procédure ; iv) toute aide réputée existante conformément à l'article 17 du présent règlement ; v) toute aide qui est réputée existante parce qu'il peut être établi qu'elle ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur, mais qui est devenue une aide par la suite en raison de l'évolution du marché intérieur et sans avoir été modifiée par l'État membre. Les mesures qui deviennent une aide à la suite de la libéralisation d'une activité par le droit de l'Union ne sont pas considérées comme une aide existante après la date fixée pour la libéralisation ; / c) " aide nouvelle " : toute aide, c'est-à-dire tout régime d'aides ou toute aide individuelle, qui n'est pas une aide existante, y compris toute modification d'une aide existante ; / () ".

10. L'article 4 du règlement 784/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement du Conseil du 22 mars 1999, remplacé par le règlement du Conseil du 13 juillet 2015, précise à son paragraphe 1 que la modification d'une aide existante désigne " tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l'évaluation de la compatibilité de la mesure d'aide avec le marché commun. ".

11. Il ressort des pièces du dossier que le régime d'exonération de cotisation foncière des entreprises du 2° de l'article 1449 dans sa rédaction applicable jusqu'au 1er janvier 2019 dont bénéficiaient notamment les sociétés d'économie mixte trouve sa source dans l'exonération de patente dont bénéficiaient les gestionnaires de ports, laquelle a été maintenue par des décisions ministérielles des 11 août 1942 et 27 avril 1943. Dans le cadre de la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975 supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle, son article 5 a limité le bénéfice de cette exonération aux portés autonomes et aux ports gérés par des collectivités locales, des établissements publics ou des sociétés d'économie mixte, à l'exception des ports de plaisance, et ce, quel que soit le mode de gestion de ces derniers. L'intervention de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 instituant la contribution économique territoriale en remplacement de la taxe professionnelle n'a ajouté comme bénéficiaire de cette exonération que les grands ports maritimes, établissements publics créés par la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008.

12. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modifications de la loi aient entraîné une augmentation du nombre de ports bénéficiaires du régime d'exonération entre celui applicable avant à l'entrée en vigueur du traité instituant la Communauté économique européenne du 27 mars 1957 et le régime applicable à la date de la décision en litige. A ce titre, la communauté d'agglomération du Boulonnais ne peut utilement se prévaloir de la modification du 2° de l'article 1449 du code général des impôts issue de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018, cette modification n'étant entrée en vigueur que le 1er janvier 2019.

13. En deuxième lieu, si l'impôt visé par cette exonération a évolué, passant de la patente à la taxe professionnelle puis à la contribution économique territoriale, l'objet de cette imposition, à savoir l'exercice d'une activité professionnelle, est demeuré inchangé.

14. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas soutenu, que les évolutions du régime d'exonération en cause aient modifié des éléments structurels de son système de financement.

15. Enfin, si l'objectif poursuivi par les décisions ministérielles des 11 août 1942 et 27 avril 1943 était différent de celui recherché à compter de la loi du 29 juillet 1975, en tout état de cause, l'existence d'une aide d'Etat s'apprécie non pas au regard des causes ou des objectifs de l'intervention étatique, mais en fonction de ses effets.

16. Dans ces conditions, le régime d'exonération prévue au 2° de l'article 1449 du code général des impôts dans sa rédaction alors en vigueur n'ayant pas été substantiellement modifié par rapport à celui en vigueur avant l'institution de la Communauté économique européenne, à supposer qu'il soit qualifié d'aide d'Etat au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, il doit être regardé comme une aide existante, et non comme une aide nouvelle, au sens de l'article 108 du même traité et du règlement du Conseil du 13 juillet 2015, à l'instar de ce qu'a d'ailleurs admis la Commission européenne dans sa décision C(2017) 5176 du 27 juillet 2017 s'agissant de l'exonération d'impôt sur les sociétés dont bénéficiaient les ports depuis les décisions ministérielles des 11 août 1942 et 27 avril 1943.

17. Par suite, et en tout état de cause, le moyen de la requête tiré, par la voie de l'exception, de l'inconventionnalité des dispositions du 2° de l'article 1449 du code général des impôts, doit être écarté.

18. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la communauté d'agglomération du Boulonnais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande d'assujettissement de la SEPD à la contribution économique territoriale, ainsi que, en tout état de cause, ses conclusions aux fins d'injonction.

Sur les conclusions aux fins de condamnation de l'Etat :

19. Une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement ou de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'État à l'égard d'une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir perçu des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement.

20. En premier lieu, la communauté d'agglomération du Boulonnais soutient que l'administration fiscale a commis une faute en faisant bénéficier la SEPD de l'exonération prévue au 2° de l'article 1449 du code général des impôts au titre des années 2015 à 2018 alors que cette société ne pouvait y prétendre dès lors qu'elle n'est pas une société d'économie mixte au sens de ces dispositions. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que la SEPD entrait dans le champ d'application de l'exonération du 2° de l'article 1449 du code général des impôts dans sa rédaction alors en vigueur. La responsabilité fautive de l'Etat n'est donc pas susceptible d'être engagée de ce fait.

21. En second lieu, la communauté d'agglomération du Boulonnais soutient que l'administration fiscale a également commis une faute en faisant application d'un régime d'aide d'Etat sans l'avoir notifié à la Commission européenne en application de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Toutefois, ainsi qu'il été dit aux points précédents, l'Etat français n'était pas tenu de procéder à une telle notification. Par suite, la responsabilité fautive de l'Etat n'est pas susceptible d'être engagée de ce fait.

22. Au surplus, le défaut de notification de l'aide à la Commission invoqué est dépourvu de lien de causalité directe avec le manque à gagner dont se prévaut la communauté d'agglomération du Boulonnais, lié à l'absence de versement de la contribution économique territoriale, lequel ne résulte pas de ce seul défaut de notification.

23. Il résulte de ce qui précède que, en tout état de cause et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise afin de déterminer le préjudice subi, en l'absence de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, les conclusions indemnitaires de la communauté d'agglomération du Boulonnais doivent être rejetées.

24. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin, en tout état de cause, de saisir la Commission européenne sur le fondement du 1° ou du 2° de l'article 29 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015, la communauté d'agglomération du Boulonnais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la communauté d'agglomération du Boulonnais, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce et en tout état de cause, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la SEPD présentées au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération du Boulonnais et les conclusions de la société d'exploitation des ports du détroit présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération du Boulonnais, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la société d'exploitation des ports du détroit.

Délibéré après l'audience publique du 2 mai 2024 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- M. François-Xavier Pin, président-assesseur,

- M. Bertrand Baillard, premier conseiller

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2024.

Le rapporteur,

Signé : B. BaillardLe président de chambre,

Signé : M. A

La greffière,

Signé : E. Héléniak

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

Pour la greffière en chef

Et par délégation,

La greffière,

Elisabeth Héléniak

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