Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-22DA00476

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner la commune de à lui verser la somme de 22 540 euros à titre d'indemnisation des préjudices qu'il a subis du fait de l'illégalité de la décision du 25 octobre 2018 par laquelle le maire de a prononcé son licenciement pour motif disciplinaire et de mettre à la charge de la commune de une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1906884 du 31 décembre 2021 le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande indemnitaire et a rejeté les conclusions de la commune de présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 février et 6 décembre 2022 M. A B, représenté par Me Kazmierczak, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il rejette ses conclusions tendant à la condamnation de la commune de à lui verser la somme de 10 000 euros à titre d'indemnisation de son préjudice moral ;

2°) de condamner la commune de à lui verser la somme de 10 000 euros à titre d'indemnisation de son préjudice moral qu'il a subi du fait de l'illégalité de la décision du 25 octobre 2018 par laquelle le maire de a prononcé son licenciement pour motif disciplinaire ;

3°) de mettre à la charge de la commune de une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les deux griefs retenus par le tribunal tirés de ce qu'il aurait fermé son bureau à clef et de ce qu'il aurait bénéficié du paiement d'heures supplémentaires sans validation, par le maire, sont entachés d'erreur d'appréciation ;

- la décision du 25 octobre 2018 par laquelle le maire de a prononcé son licenciement est entachée d'illégalité, de sorte qu'il est fondé à rechercher la responsabilité de la commune ;

- cette décision n'est pas motivée en droit ;

- elle est disproportionnée ;

- elle a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors, d'une part, qu'il n'a pas été mis en mesure de consulter son dossier individuel, d'autre part, que la commission consultative paritaire n'a pas été saisie, pour avis, préalablement à son adoption.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2022, la commune de , représentée par Me Benjamin Ingelaere, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 7 décembre 2022 la date de clôture de l'instruction a été fixée au 26 décembre 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Marc Lavail Dellaporta, président assesseur,

- les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public,

- et les observations de Me Lanciaux, représentant M. B et de Me Blanco, représentant la commune de .

Considérant ce qui suit :

1. M. A B a été recruté par la commune de , par un contrat à durée déterminée conclu le 30 juin 2017, afin d'assurer les fonctions d'adjoint administratif territorial, à temps non complet. Il a été affecté au poste de secrétaire de mairie du 1er juillet 2017 au 30 juin 2023. Le maire de a informé M. B, par un courrier du 2 juillet 2018, qu'il envisageait de le licencier pour motif disciplinaire, l'a convoqué le 16 octobre 2018 à un entretien préalable à sanction et l'a suspendu de ses fonctions à titre conservatoire. Par une décision du 25 octobre 2018, le maire de a prononcé, à son encontre, la sanction disciplinaire de licenciement. M. B a demandé à la commune de , par lettre de son conseil du 9 avril 2019, reçue le 11 avril suivant, de l'indemniser des préjudices subis du fait de la sanction en question, à hauteur de 73 537 euros. Après avoir reconnu l'existence d'un vice de procédure entachant sa légalité, le maire de , par un arrêté du 2 juillet 2019, notifié le jour même, a retiré la décision portant licenciement de M. B, a réintégré l'intéressé dans les effectifs de la commune " à compter du retrait de cet arrêté " et l'a " maintenu en suspension provisoire à titre conservatoire ". Par un jugement du 31 décembre 2021 le tribunal administratif de Lille a rejeté la demande indemnitaire de M. B et a rejeté les conclusions de la commune de présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. B relève appel de ce jugement en tant qu'il rejette ses conclusions tendant à la condamnation de la commune de à lui verser la somme de 10 000 euros à titre d'indemnisation de son préjudice moral.

2. M. B soutient que la commune de a engagé sa responsabilité en raison d'illégalités fautives ayant amené à son licenciement qui lui ont causé un préjudice moral à hauteur de 10 000 euros.

3. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité, pour un vice de procédure, de la décision lui infligeant une sanction, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise, s'agissant tant du principe même de la sanction que de son quantum, dans le cadre d'une procédure régulière.

4. En premier lieu, aux termes de l'article 36-1 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires susceptibles d'être appliquées aux agents contractuels sont les suivantes : / () / 4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. / Toute décision individuelle relative aux sanctions disciplinaires autres que l'avertissement et le blâme est soumise à consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. La décision prononçant une sanction disciplinaire doit être motivée ".

5. Il résulte de l'instruction que la décision du 25 octobre 2018 portant licenciement de M. B pour motif disciplinaire expose les griefs reprochés à l'intéressé avec suffisamment de précision pour lui permettre d'en discuter utilement le bien-fondé, mais elle ne vise et ne cite aucun des textes qui en constituent le fondement. Aussi cette décision, comme l'a jugé à juste titre le tribunal, est insuffisamment motivée en droit.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 37 du décret du 15 février 1988 précité : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale ayant le pouvoir de procéder au recrutement. / L'agent contractuel à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'autorité territoriale doit informer l'intéressé de son droit à communication du dossier ". Il résulte de ces dispositions que le dossier individuel de l'agent doit être mis à sa disposition s'il demande à le consulter dans les locaux de l'administration dont il émane et non pas dans un autre lieu.

7.Il ne résulte pas de l'instruction que M. B ait été informé de son droit à consulter son dossier individuel et il n'est pas contesté que le maire de a rejeté sa demande tendant à la communication de ce dossier, présentée lors de l'entretien préalable à sanction le 16 octobre 2016. Dans ces circonstances, M. B est fondé à soutenir que la sanction qui lui a été infligée a été adoptée au terme d'une procédure irrégulière.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. / Cette transmission peut s'effectuer par voie électronique, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. / Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. / La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. () ". Aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : () 5° Les décisions individuelles relatives à la nomination, au recrutement, y compris le contrat d'engagement, et au licenciement des agents non titulaires (). ". Ces dispositions font obstacle à ce que l'entrée en vigueur d'un acte soumis à obligation de transmission soit fixée à une date antérieure à la date à laquelle il est procédé à sa transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué.

9. Il ressort de la décision du 25 octobre 2018 que le licenciement de M. B est d'effet " immédiat " dès sa notification à celui-ci, intervenue, au plus tard, le 11 avril 2019, date de réception de sa demande préalable indemnitaire. La commune de ne produit devant la cour, pas plus qu'en première instance, d'élément établissant que cette décision aurait été transmise au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement avant cette date. Par suite, cette décision est entachée d'une rétroactivité illégale.

10. En quatrième lieu, pour justifier le licenciement de M. B, le maire de lui reproche de ne pas respecter ses horaires de travail, d'être constamment en conflit avec les autres employés municipaux, d'avoir refusé d'élaborer le bulletin communal, d'avoir effectué les paies de façon trop tardive, d'avoir fermé son bureau à clé et d'avoir refusé de lui en remettre un jeu, de s'être octroyé des heures supplémentaires et des congés payés sans son accord et sans l'en avoir informé, d'avoir modifié le mot de passe de l'ordinateur de la mairie et d'avoir refusé de le lui communiquer, d'avoir menacé de ne pas effectuer les paies si un avenant à son contrat de travail n'était pas conclu, et enfin de n'avoir pas remis à leur place le registre des actes d'état civil de l'année 2018 et le registre des délibérations.

11. M. B conteste ces faits. La commune de ne verse à l'instance aucun élément permettant d'établir la réalité des retards et absences injustifiées du requérant, la réalité de menaces de ne pas procéder aux tâches nécessaires à l'établissement des fiches de paie si aucun avenant à son contrat n'était conclu, la réalité de ce qu'il aurait égaré le registre d'état civil et le registre des délibérations, de son refus de communiquer le mot de passe de l'ordinateur de la mairie ou encore du fait qu'il se serait illégalement octroyé des congés payés sans autorisation. Ces manquements ne sont pas établis par les pièces du dossier.

12. S'agissant du comportement discourtois de M. B, les attestations produites par la commune de sont peu circonstanciées et ne permettent ainsi pas plus d'établir la réalité de ce grief alors que M. B verse des attestations soit d'administrés soit d'élus relevant ses qualités humaines et son dévouement. S'agissant du refus d'élaborer le bulletin municipal, M. B soutient qu'il a proposé une aide logistique mais qu'il n'aurait pas pu réaliser le bulletin municipal en plus de ses autres missions pendant le temps de travail prévu par son contrat. Par ailleurs, pas plus qu'en première instance, la commune n'a produit de fiche de poste de l'intéressé qui mentionnerait une telle attribution. S'agissant des retards dans l'élaboration des paies, M. B fait valoir qu'il y a eu a de nombreuses pannes rendant indisponibles le réseau internet de la mairie empêchant la réalisation des bulletins de paie, des bordereaux et leur transmission et la commune n'apporte aucun élément de nature à contester les explications de l'intéressé. Des lors, ces griefs ne sont pas plus établi que les précédents.

13. Il résulte toutefois de l'instruction que, d'une part, M. B fermait la porte de son bureau à clé en son absence, alors qu'il n'était présent dans la collectivité que trois jours par semaine, ce qui privait le maire de l'accès aux registres d'état civil. Bien que le maire lui ait demandé à plusieurs reprises de lui remettre ces clés, l'intéressé a refusé au motif de risque de vols. D'autre part, il résulte de l'instruction que M. B a bénéficié d'heures supplémentaires pour les mois de janvier, mars et avril 2018. Or les attestations d'heures supplémentaires ne sont pas signées du maire, qui déclare ne pas être au courant, et celle de février 2018 est revêtue de la propre signature de M. B avec le timbre du maire. M. B indique avoir signé l'attestation de février 2018 " par erreur ". S'il fait valoir que la direction générale des finances publiques a confirmé, dans un courriel du 18 octobre 2021, que les bordereaux de paie de cette période ont bien été signés avec la clé de signature électronique du maire, cette circonstance ne saurait suffire à remettre en cause l'absence de validation des heures supplémentaires par le maire dès lors qu'il ressort de l'audition de celui-ci par les services de gendarmerie le 11 mai 2018 que M. B dispose " de sa signature électronique et du code d'accès aux fichiers électroniques en relation avec la trésorerie ".

14. Ces deux derniers manquements, dont la réalité est établie, constituent des fautes justifiant une sanction disciplinaire. Eu égard à leur gravité, le maire de la commune de aurait pris la même décision de licenciement s'il ne s'était fondé que sur ces deux manquements et la même décision aurait pu être légalement prise, s'agissant tant du principe même de la sanction que de son quantum, dans le cadre d'une procédure régulière. Par suite, aucun lien de causalité direct ne peut être regardé comme étant établi entre le préjudice moral dont se prévaut M. B et les illégalités entachant la décision du 25 octobre 2019 par laquelle le maire de l'a licencié. Par suite, les conclusions indemnitaires de M. B doivent être rejetées.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 31 décembre 2021, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande indemnitaire. Ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées par voie de conséquence. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme demandée par la commune de au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune de .

Délibéré après l'audience publique du 31 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur,

- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 février 2023.

Le président-rapporteur,

Signé : M. C

La présidente de chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

La greffière

C. Huls-Carlier