Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-22DA00523

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler l'arrêté du 27 juillet 2018 par lequel la garde des sceaux, ministre de la justice a prononcé à son encontre une exclusion de fonctions d'une durée de dix jours dont cinq jours fermes, d'enjoindre au ministre de rétablir rétroactivement l'intégralité de son traitement et de ses indemnités assortis des intérêts au taux légal à compter de la décision à intervenir et de supprimer les mentions de cette sanction de son dossier disciplinaire, de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis et de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1900705 du 28 décembre 2021, le tribunal administratif d'Amiens a annulé cet arrêté du 27 juillet 2018, a enjoint, dans un délai de deux mois, au garde des sceaux, ministre de la justice, de supprimer toute mention de la sanction disciplinaire au dossier de M. B, de lui verser le montant de la rémunération qu'il aurait dû percevoir durant la période d'exclusion temporaire de fonctions dont il a fait l'objet, assorti des intérêts au taux légal à compter de la date de notification du jugement et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de M. B.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 1er mars 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. B devant le tribunal administratif d'Amiens.

Il soutient que :

- il n'était pas tenu de faire procéder à une contre-visite médicale par un médecin agréé ;

- il était dans l'impossibilité, au vu des circonstances particulières, de faire procéder à des contre-visites pour l'ensemble des agents demandant à être placés en congé de maladie ;

- cet arrêt de travail est un arrêt de complaisance obtenu dans le cadre d'un mouvement concerté de cessation d'activité ;

- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, l'intéressé ne pouvait obtenir le rappel de son traitement en l'absence de service fait ;

- les conclusions indemnitaires de M. B sont irrecevables faute de réclamation indemnitaire préalable.

M. B a produit un mémoire en défense enregistré le 19 mars 2022, sans ministère d'avocat, en dépit de la demande de régularisation qui a été faite.

Par une ordonnance du 1er juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er juillet 2022, à 12 heures.

Par un courrier du 26 septembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt est susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'inapplicabilité de la seconde phrase de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958 déclarée inconstitutionnelle par la décision n° 2019-781 QPC du 10 mai 2019 du Conseil constitutionnel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- l'ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 ;

- le décret n° 66-874 du 21 novembre 1966 ;

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ghislaine Borot, présidente-rapporteure,

- et les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B, surveillant affecté au centre pénitentiaire de Laon, a adressé à son administration un avis d'arrêt de travail pour justifier son absence au titre de la période allant du 24 au 31 janvier 2018 inclus. Par un arrêté du 27 juillet 2018, la garde des sceaux, ministre de la justice l'a exclu de ses fonctions pour une durée de dix jours dont cinq fermes, estimant que l'agent participait à un mouvement concerté de cessation d'activité. Le garde des sceaux, ministre de la justice relève appel du jugement du 28 décembre 2021 en tant que le tribunal administratif d'Amiens a annulé son arrêté du 27 juillet 2018, lui a enjoint dans un délai de deux mois de supprimer toute mention de la sanction disciplinaire au dossier de M. B, et de lui verser le montant de la rémunération qu'il aurait dû percevoir durant la période d'exclusion temporaire de fonctions dont il a fait l'objet, assorti des intérêts au taux légal à compter de la date de notification du jugement.

Sur la recevabilité des écritures présentées par M. B :

2. Aux termes de l'article R. 811-7 du code de justice administrative : " () les appels ainsi que les mémoires déposés devant la cour administrative d'appel doivent être présentés, à peine d'irrecevabilité, par l'un des mandataires mentionnés à l'article R. 431-2. Lorsque la notification de la décision soumise à la cour administrative d'appel ne comporte pas la mention prévue au deuxième alinéa de l'article R. 751-5, le requérant est invité par la cour à régulariser sa requête dans les conditions fixées à l'article R. 612-1 ".

3. M. B a, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 811-7 du code de justice administrative, présenté un mémoire sans ministère d'avocat alors que la lettre de notification du jugement indiquait que la requête d'appel devait être présentée par un avocat, à peine d'irrecevabilité. M. B s'est au surplus abstenu de régulariser cette production dans le délai qui lui était imparti par la demande de régularisation qui lui a été adressée, par un courrier du greffe du 21 mars 2022. Il en résulte que les écritures présentées par M. B sans ministère d'avocat sont irrecevables et doivent être écartées des débats.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Ainsi que le soutient le garde des sceaux, ministre de la justice, l'annulation de la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de dix jours dont cinq jours fermes n'impliquait pas qu'il lui soit enjoint de verser le montant de la rémunération non perçue par M. B, en l'absence de service fait par ce dernier et de toute demande indemnitaire. Par suite, les premiers juges ont méconnu le champ d'application des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative. L'article 2 du jugement a ainsi irrégulièrement ordonné cette injonction et doit, par suite, être annulé.

5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B et d'examiner le surplus des conclusions du ministre par la voie de l'effet dévolutif de l'appel.

Sur la légalité de l'arrêté du 27 juillet 2018 :

6. Aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, alors applicable, relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire : " Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit. () ". Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Le fonctionnaire en activité a droit : () / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. () ". L'article 25 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, dispose que : " Pour obtenir un congé de maladie ainsi que le renouvellement du congé initialement accordé, le fonctionnaire adresse à l'administration dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d'interruption de travail. () / L'administration peut faire procéder à tout moment à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d'interruption du versement de sa rémunération, à cette contre-visite. / Le comité médical compétent peut être saisi, soit par l'administration, soit par l'intéressé, des conclusions du médecin agréé ".

7. Si, en vertu des dispositions précitées, l'agent qui adresse à l'administration un avis d'interruption de travail est placé de plein droit en congé de maladie dès la demande qu'il a formulée sur le fondement d'un certificat médical, cela ne fait pas obstacle à ce que l'administration conteste le bien-fondé de ce congé. Dans des circonstances particulières, marquées par un mouvement social de grande ampleur dans une administration où la cessation concertée du service est interdite, lorsqu'en dehors d'une période d'épidémie un nombre important et inhabituel d'arrêts maladie sont adressés à l'administration sur une courte période et que l'administration démontre avoir été dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, l'administration peut contester le bien-fondé de ce congé par tous moyens. Il appartient alors à l'agent, seul détenteur des éléments médicaux, d'établir que ce congé était dûment justifié par des raisons médicales.

8. Il ressort des pièces du dossier que M. B a adressé à son employeur un avis d'arrêt de travail, pour la période du 24 au 31 janvier 2018 inclus, et non du 25 au 30 janvier 2018, comme indiqué par erreur dans l'arrêté en litige, sans que cette erreur, purement matérielle, puisse avoir une incidence sur la légalité de l'arrêté. Cet arrêt est intervenu dans un contexte d'appel au blocage des établissements pénitentiaires par les organisations syndicales, alors que l'absence d'un grand nombre de surveillants durant cette période a eu de graves répercussions sur le fonctionnement de ces établissements. L'absence au service d'un grand nombre d'agents a conduit à un fonctionnement très dégradé de l'établissement. Dans les circonstances particulières de l'espèce, l'autorité compétente était fondée, sans avoir à diligenter de contre-visite médicale, à contester le bien-fondé du congé de maladie de M. B, qui n'apporte aucun élément de nature à étayer les raisons médicales de son absence. Par suite, le garde des sceaux, ministre de la justice est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif d'Amiens a, pour annuler son arrêté du 27 juillet 2018, accueilli le moyen tiré de ce que M. B n'avait pas participé au mouvement de cessation concertée du service.

9. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. B devant le tribunal administratif d'Amiens.

10. Par une décision n° 2019-781 QPC du 10 mai 2019, le Conseil constitutionnel a estimé que la seconde phrase de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958 qui prévoit que peut être sanctionné en dehors de toute garanties disciplinaires l'agent des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire qui prend part à une cessation concertée du service ou à tout acte collectif d'indiscipline caractérisée, lorsque ces faits sont susceptibles de porter atteinte à l'ordre public, méconnaît le principe du contradictoire qui a une valeur constitutionnelle. En conséquence, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution la seconde phrase de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958. Il a jugé qu'aucun motif ne justifie de reporter les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité. Celle-ci intervient donc à compter de la date de publication de sa décision et elle est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à cette date.

11. Il ressort des pièces du dossier que la sanction d'exclusion temporaire de ses fonctions d'une durée de dix jours dont cinq fermes dont a fait l'objet M. B est intervenue sans aucun recours à la procédure disciplinaire de droit commun et était fondée sur la seconde phrase de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958. Elle méconnaît le principe constitutionnel du contradictoire et l'autorité de chose jugée par le Conseil constitutionnel. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés par M. B, le garde des sceaux, ministre de la justice n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a annulé son arrêté du 27 juillet 2018.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Ainsi qu'il a été dit au point 4, l'annulation de la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de dix jours dont cinq fermes n'implique pas qu'il soit enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de verser le montant de la rémunération non perçue par M. B, en l'absence de service fait par ce dernier. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le garde des sceaux, ministre de la justice est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens lui a enjoint de verser à M. B le montant de la rémunération qu'il aurait dû percevoir durant la période d'exclusion temporaire de fonction dont il a fait l'objet, assorti des intérêts au taux légal à compter de la date de notification du jugement.

DÉCIDE :

Article 1er : L'article 2 du jugement du 28 décembre 2021 est annulé en tant qu'il enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de verser à M. B le montant de sa rémunération qu'il aurait dû percevoir durant sa période d'exclusion, assorti des intérêts au taux légal à compter de la notification du jugement.

Article 2 : La demande présentée par M. B, tendant à ce qu'il soit enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, le versement, assorti d'intérêts, de la rémunération que l'intéressé aurait dû percevoir durant sa période d'exclusion, est rejetée.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du garde des sceaux, ministre de la justice est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au garde des sceaux, ministre de la justice et à M. A B.

Délibéré après l'audience publique du 4 octobre 2022 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur,

- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2022.

Le président-assesseur,

Signé : M. C

La présidente de chambre,

présidente-rapporteure,

Signé : G. BorotLa greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

La greffière,

C. Huls-Carlier

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