Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-22DA00768

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SCI La Rolandière a demandé au tribunal administratif de Rouen, à titre principal, d'annuler l'arrêté du 9 décembre 2019 par lequel le préfet de l'Eure a institué des servitudes d'utilité publique au droit des terrains anciennement exploités par la société Usine métallurgique conchoise (USMECO) sur le territoire de la commune de Conches-en-Ouche, ou, à titre subsidiaire de réformer cet arrêté, d'une part, en réduisant son champ d'application aux sols de la station d'épuration, des deux lagunes de décantation et, seulement dans l'hypothèse d'un changement de destination, des bâtiments de traitement de surface et de cémentation, d'autre part, en modifiant les servitudes afin de prendre en compte la modification du champ d'application de l'arrêté, enfin en supprimant les servitudes n° 11 et 14.

Par un jugement n° 2002486 du 14 février 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 6 avril 2022 et un mémoire enregistré le 30 septembre 2022, la société civile immobilière La Rolandière, représentée par Me Pascal Franses, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du 9 décembre 2019 du préfet de l'Eure ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal administratif a retenu un moyen soulevé d'office en se fondant sur le fait que le site de l'installation était compris dans une bande de 200 mètres autour des bâtiments d'exploitation ;

- le préfet ne pouvait imposer de servitudes sur l'ensemble du site, les souillures du site étant très localisées ;

- le préfet a commis une erreur de droit en se fondant sur l'article L. 556-1 du code de l'environnement ;

- le préfet ne pouvait retenir qu'un usage du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation ;

- l'arrêté préfectoral est entaché de détournement de pouvoir ;

- la servitude liée aux bâtiments existants n'est pas justifiée et est excessive.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 août 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

Sur l'objet du litige :

1. La société civile immobilière La Rolandière est propriétaire de terrains à Conches-en-Ouche dans l'Eure, qui constituent l'emprise du site de l'installation classée pour la protection de l'environnement de l'entreprise Usmeco. Cette installation, qui était spécialisée dans le traitement de petites pièces d'acier par cémentation dans des bains de cyanure, a cessé son activité en 2001. Par arrêté du 9 décembre 2019, le préfet de l'Eure a institué des servitudes d'utilité publique sur ces terrains. La société civile immobilière La Rolandière relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. / () ". La méconnaissance de ces dispositions qui sont destinées à provoquer un débat contradictoire sur le moyen relevé d'office entache d'irrégularité le jugement fondé sur un tel moyen.

3. La société appelante soutient que le tribunal administratif de Rouen a soulevé, dans le jugement contesté, un moyen relevé d'office tiré de l'application de l'article R. 515-31-1 du code de l'environnement et n'a pas permis aux parties de débattre de ce moyen.

4. D'une part, l'arrêté contesté devant le tribunal administratif se réfère expressément à l'article R. 515-31-1 du code de l'environnement et à la base légale de ce dernier, l'article L. 515-12 du même code. En se fondant sur cet article R. 515-31-1, le tribunal n'a donc pas relevé un moyen d'office.

5. D'autre part, si le point 8 du jugement relève que l'ensemble du site de l'installation était situé dans une bande de 200 mètres à compter des zones et bâtiments d'exploitation alors que le rapport de l'inspecteur des installations classées ne se réfère pas à cette bande, celle-ci est mentionnée par les articles L. 515-12 et R. 515-31-1 du code de l'environnement et en tout état de cause le point 7 du jugement considère que le préfet n'a pas commis d'erreur d'appréciation en appliquant les servitudes d'utilité publique à l'ensemble de l'emprise foncière appartenant à l'appelante, de sorte que le motif du point 8 doit être tenu pour surabondant. Le tribunal n'a pas ainsi irrégulièrement relevé un moyen d'office.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le périmètre des servitudes :

6. Aux termes de l'article L. 515-12 du code de l'environnement : " Afin de protéger les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, les servitudes prévues aux articles L. 515-8 à L. 515-11 peuvent être instituées sur des terrains pollués par l'exploitation d'une installation, sur l'emprise des sites de stockage de déchets ou dans une bande de 200 mètres autour de la zone d'exploitation, ou sur l'emprise des sites d'anciennes carrières ou autour de ces sites sur des surfaces dont l'intégrité conditionne le respect de la sécurité et de la salubrité publiques ou dans le voisinage d'un site de stockage géologique de dioxyde de carbone. Ces servitudes peuvent, en outre, comporter la limitation ou l'interdiction des modifications de l'état du sol ou du sous-sol, la limitation des usages du sol, du sous-sol et des nappes phréatiques, ainsi que la subordination de ces usages à la mise en œuvre de prescriptions particulières, et permettre la mise en œuvre des prescriptions relatives à la surveillance du site.

/ () / Sur les terrains pollués par l'exploitation d'une installation classée ou constituant l'emprise d'un site de stockage de déchets, lorsque les servitudes envisagées ont pour objet de protéger les intérêts mentionnés au premier alinéa et concernent ces seuls terrains, le représentant de l'Etat dans le département peut, lorsque le petit nombre des propriétaires ou le caractère limité des surfaces intéressées le justifie, procéder à la consultation écrite des propriétaires des terrains par substitution à la procédure d'enquête publique prévue au troisième alinéa de l'article L. 515-9. / () "

7. Aux termes de l'article R. 515-31-1 du même code : " Sur les terrains pollués par l'exploitation d'une installation classée et sur les emprises des sites de stockage de déchets ainsi que, si nécessaire, à l'intérieur d'une bande de 200 mètres autour de ces terrains et emprises, des servitudes d'utilité publique peuvent être instituées en application de l'article L. 515-12 par le préfet à la demande de l'exploitant, du propriétaire du terrain ou du maire de la commune où sont situés les terrains, ou de sa propre initiative. / () / Le préfet arrête le projet de servitude d'utilité publique sur le rapport de l'inspection des installations classées. ".

8. Aux termes de l'article L. 511-1 du même code dans sa rédaction applicable : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. ".

9. En premier lieu, le rapport du 28 avril 2003 de diagnostic initial et d'évaluation simplifiée des risques du site, réalisé par la société HPC Envirotec, constate des souillures des sols et indique que les concentrations des substances présentes sur le site sont supérieures à la valeur guide pour déterminer la pollution d'un site, c'est-à-dire la valeur de définition de source sol (VDSS). Le plan produit par la société appelante atteste que les investigations ont pris en compte l'ensemble du site. Le rapport conclut à " la présence généralisée de souillures des sols par des métaux lourds (arsenic, plomb, cadmium, nickel, chrome, zinc et baryum), des cyanures et dans une moindre mesure des trichloréthylènes identifiés au sein de remblais sablo-limono-graveleux renfermant ponctuellement des résidus vitrifiés présents au minimum jusqu'à 2 mètres de profondeur ".

10. Si l'appelante relève que ce rapport d'évaluation simplifiée des risques mentionne que la pollution des sols avait des conséquences très localisées sur la qualité des eaux souterraines comme sur celle des eaux superficielles, cette circonstance ne remet pas en cause le constat de dissémination de la pollution des sols.

11. Or il n'est pas contesté que, comme le mentionne l'arrêté préfectoral, " aucuns travaux de dépollution et de réhabilitation des sols et des eaux souterraines n'ont été réalisés " et l'appelante ne produit aucun élément de nature à établir que la pollution des sols aurait évolué favorablement depuis le constat ainsi fait en 2003, ni qu'elle serait localisée à des zones précisément délimitées contrairement aux conclusions de ce rapport.

12. Il résulte de ce qui précède que la pollution des sols concernant l'ensemble du site, le préfet de l'Eure était fondé, pour ce seul motif, à instituer des servitudes d'utilité publique sur l'ensemble de l'emprise du site, propriété de la société appelante.

13. En deuxième lieu, si le compte-rendu de fin d'intervention adressé le 13 octobre 2017 par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie au préfet de l'Eure préconisait l'arrêt de la surveillance des eaux souterraines compte tenu de la baisse des anomalies constatées entre les campagnes de mesure de 2008-2010 et de 2016, il rappelait la pollution résiduelle présente dans les sols du site, prescrivait de proscrire l'accès aux différents bâtiments compte tenu du rapport du diagnostic général du bâti établi par l'APAVE et concluait en recommandant un usage du site sans occupation permanente et sans utilisation des sols, des eaux souterraines, des eaux superficielles et des bâtiments ainsi que la mise en place de servitudes sur la totalité du site.

14. Cette conclusion sur l'usage du site n'est pas contradictoire, contrairement à ce que soutient l'appelante, avec l'arrêt de la surveillance des eaux souterraines, dès lors que la pollution des sols est généralisée. Au surplus, la baisse des anomalies au niveau des eaux souterraines ne signifie pas leur disparition.

15. L'appelante ne démontre donc pas que le périmètre qu'elle propose, limité à une petite partie des bâtiments, à la station d'épuration et aux bassins de décantation, suffirait à garantir la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement.

16. En troisième lieu, l'emprise de la propriété de l'appelante se situe au surplus, comme le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires l'a relevé, à l'intérieur de la bande des 200 mètres autour des terrains affectés par une pollution des eaux souterraines. Le préfet pouvait donc instituer des servitudes au sein de cette zone sans se limiter strictement aux seuls terrains pollués en application des articles L. 515-12 et R. 515-31-1 du code de l'environnement, sans pour autant être tenu d'étendre ces servitudes à l'ensemble des terrains, y compris de tiers, compris dans cette bande de 200 mètres.

17. Il résulte de ce qui précède que le préfet n'a pas commis d'erreur de fait, d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation en instituant des servitudes d'utilité publique sur la totalité de l'emprise du site.

En ce qui concerne l'article L. 556-1 du code l'environnement :

18. Aux termes de cet article : " Sans préjudice des articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512-12-1, sur les terrains ayant accueilli une installation classée mise à l'arrêt définitif et régulièrement réhabilitée pour permettre l'usage défini dans les conditions prévues par ces mêmes articles, lorsqu'un usage différent est ultérieurement envisagé, le maître d'ouvrage à l'initiative du changement d'usage doit définir des mesures de gestion de la pollution des sols et les mettre en œuvre afin d'assurer la compatibilité entre l'état des sols et la protection de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques, l'agriculture et l'environnement au regard du nouvel usage projeté. / Ces mesures de gestion de la pollution sont définies en tenant compte de l'efficacité des techniques de réhabilitation dans des conditions économiquement acceptables ainsi que du bilan des coûts, des inconvénients et avantages des mesures envisagées. Le maître d'ouvrage à l'initiative du changement d'usage fait attester de cette prise en compte par un bureau d'études certifié dans le domaine des sites et sols pollués, conformément à une norme définie par arrêté du ministre chargé de l'environnement, ou équivalent. Le cas échéant, cette attestation est jointe au dossier de demande de permis de construire ou d'aménager. / Le cas échéant, s'il demeure une pollution résiduelle sur le terrain concerné compatible avec les nouveaux usages, le maître d'ouvrage à l'initiative du changement d'usage en informe le propriétaire et le représentant de l'Etat dans le département. Le représentant de l'Etat dans le département peut créer sur le terrain concerné un secteur d'information sur les sols. / () ".

19. L'arrêté du 9 décembre 2019 instituant des servitudes d'utilité publique a pour bases légales, ainsi qu'il a été dit, les articles L. 512-12 et R. 515-31-1 du code de l'environnement. S'il vise aussi l'article L. 556-1 du même code, il n'en fait application que pour instituer la servitude n° 2 qui impose la réalisation d'études techniques à la personne souhaitant conduire sur le terrain un projet qui en changerait l'usage, et non pour étendre les servitudes litigieuses à l'ensemble du terrain au lieu de les limiter aux seules zones effectivement polluées selon l'appelante.

En ce qui concerne l'article L. 512-6-1 du code de l'environnement :

20. Aux termes de l'article L. 512-6-1du code de l'environnement : " Lorsqu'une installation autorisée avant le 1er février 2004 est mise à l'arrêt définitif, son exploitant place son site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur du site déterminé conjointement avec le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme et, s'il ne s'agit pas de l'exploitant, le propriétaire du terrain sur lequel est sise l'installation. / A défaut d'accord entre les personnes mentionnées au premier alinéa, lorsque l'installation est mise à l'arrêt définitif, son exploitant place son site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation de l'installation mise à l'arrêt. / Toutefois, dans le cas où la réhabilitation prévue en application de l'alinéa précédent est manifestement incompatible avec l'usage futur de la zone, apprécié notamment en fonction des documents d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle l'exploitant fait connaître à l'administration sa décision de mettre l'installation à l'arrêt définitif et de l'utilisation des terrains situés au voisinage du site, le préfet peut fixer, après avis des personnes mentionnées au premier alinéa, des prescriptions de réhabilitation plus contraignantes permettant un usage du site cohérent avec ces documents d'urbanisme. / () ".

21. Ces dispositions imposent des obligations à l'exploitant après la mise à l'arrêt définitif d'une installation classée. Elles sont donc sans incidence sur la décision instituant des servitudes d'utilité publique sur un tel site. Au surplus, en prenant en compte l'état actuel du site sur lequel toute activité industrielle a cessé depuis 2001 et qui est laissé à l'abandon, le préfet n'a pas commis d'erreur d'appréciation sur l'usage du site, d'autant qu'il résulte de ce qui précède, que l'exploitant ne l'a pas placé dans un état tel qu'il ne puisse pas porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 512-6-1 du code de l'environnement doit donc être écarté, en tout état de cause, comme inopérant.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

22. Si l'appelante souligne une concordance dans le temps entre les démarches entreprises par la municipalité pour acquérir le site et l'arrêté litigieux, ces démarches datent, d'après la société, de 2016 et n'ont finalement pas abouti alors que l'arrêté a été pris le 9 décembre 2019 et n'a été envisagé qu'à la suite du rapport de fin de mission de l'ADEME en date du 13 octobre 2017. Par ailleurs, si la société soutient que cet arrêté a pour seul but de diminuer la valeur marchande de sa propriété, elle n'apporte aucun élément démontrant une telle baisse à la suite de la décision préfectorale. Enfin, elle ne saurait se prévaloir d'un arrêté pris par le préfet de l'Eure concernant une autre installation classée pour laquelle le périmètre des servitudes ne concernait qu'une partie de l'emprise de l'installation, dans la mesure où tant les caractéristiques de cette installation que celles de sa mise à l'arrêt ne peuvent être identiques à celles du site en litige dans la présente instance. Le détournement de pouvoir invoqué n'est ainsi pas démontré.

En ce qui concerne le caractère excessif de la servitude visant les bâtiments :

23. Le bureau d'études spécialisé APAVE conclut, dans son rapport du 18 mai 2016, que les éléments porteurs métalliques des bâtiments sont corrodés, que les éléments porteurs en bois sont pourris et attaqués par des insectes destructeurs et que les couvertures en tuile et les faux plafonds sont effondrés. Il estime que ces désordres sont de nature à mettre en péril la stabilité générale des bâtiments.

24. D'une part, le préfet a, sur la base de ces constats, institué une servitude interdisant l'accès aux bâtiments. Il a toutefois précisé qu'elle ne valait que tant que des travaux de confortement n'étaient pas entrepris. Il n'a ainsi pas privé la société propriétaire de la possibilité d'accéder à ses bâtiments pour les mettre en sécurité.

25. D'autre part, si l'appelante critique le rapport de l'APAVE, elle n'apporte aucun élément de nature à démontrer que l'accès aux bâtiments ne comporte pas de risque, ni n'établit qu'elle a entrepris des travaux sur sa propriété pour pallier ce risque par un confortement des bâtiments.

26. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère excessif de la prescription relative aux bâtiments doit être écarté.

27. Il résulte de tout ce qui précède que la société civile immobilière La Rolandière n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 9 décembre 2019. Par suite, sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société civile immobilière La Rolandière est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière La Rolandière et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera transmise pour information au préfet de l'Eure.

Délibéré après l'audience publique du 23 mars 2023 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,

- M. Denis Perrin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

Le rapporteur,

Signé : D. Perrin

Le président de la 1ère chambre,

Signé : M. A

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière en chef adjointe,

Sylviane Dupuis

N°22DA00768