Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La Société d’Exploitation des Ports du Détroit (SEPD) a demandé au tribunal administratif de Lille, d’une part, d’annuler la décision implicite de rejet opposée par le préfet du Pas-de-Calais à sa demande du 2 décembre 2020 tendant à la prise en charge par l’État du coût des dépenses de fonctionnement qu’elle a exposées et continue à exposer pour mettre en œuvre les stipulations de l’accord du Touquet, d’autre part, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 39 109 775,95 euros en réparation du préjudice subi jusqu’à la fin de l’exercice 2020 outre intérêts de droit commun à compter du 2 décembre 2020, date de sa demande indemnitaire préalable, et capitalisation de ces intérêts.
Par un jugement n° 2102780 du 2 juillet 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 2 septembre 2024, et un mémoire, enregistré le 27 novembre 2025, la Société d’Exploitation des Ports du Détroit (SEPD) représentée par Me Thierry Laloum, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 59 419 982,11 euros au titre du préjudice subi, augmentée des intérêts moratoires et de leur capitalisation ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors qu’il n’est pas établi qu’il a été signé conformément à l’article R. 741-7 du code de justice administrative, qu’il est insuffisamment motivé et qu’il est entaché d’une contradiction de motifs ;
- elle supporte les coûts de fonctionnement des contrôles systématiques des poids lourds au moyen d’un détecteur de battements cardiaques (HBD) et/ou d’un système de détection d’objet à ondes millimétriques passives (PMMW) afin de détecter la présence de passagers clandestins, décidés par la signature du traité du Touquet le 4 février 2003, ainsi que les coûts du renforcement des opérations de contrôles aléatoires d’accès et de sûreté des poids lourds, alors même que ces contrôles relèvent de la compétence de l’Etat, qui devrait en supporter le coût de fonctionnement ;
- les frais ainsi exposés sont de nature à engager la responsabilité de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques ;
- ils sont de nature à engager la responsabilité de l’Etat du fait de sa collaboration au service public ;
- ils sont de nature à engager la responsabilité de l’Etat pour enrichissement sans cause.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 septembre 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- le jugement est régulier ;
- sa responsabilité n’est pas engagée ;
- le lien de causalité n’est pas établi.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relatif à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires ;
- le traité entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord relatif à la mise en œuvre de contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la Mer du Nord des deux pays, signé au Touquet le 4 février 2003, dit « accords du Touquet » ;
- l’arrangement administratif relatif à la mise à disposition par le Gouvernement britannique de matériels de détection humaine dans les ports de la Manche et de la Mer du Nord, signé à Londres le 24 novembre 2003 ;
- le code des transports ;
- la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;
- l’arrêté interministériel du 4 juin 2008 relatif aux conditions d'accès et de circulation en zone d'accès restreint des ports et des installations portuaires et à la délivrance des titres de circulation ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,
- les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,
- et les observations de Me Chanel, représentant la SEPD.
Considérant ce qui suit :
Sur l’objet du litige :
A la suite de la conclusion des accords du Touquet le 4 février 2003, le gouvernement de la République Française et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord ont conclu à Londres, le 24 novembre 2003, un arrangement administratif relatif à la mise à disposition par le Gouvernement du Royaume-Uni de matériel de détection humaine dans les ports de la Manche et de la Mer du Nord afin de permettre un contrôle systématique des véhicules de transport de marchandises dans les installations portuaires.
Par un contrat en date du 19 février 2015, la région Nord-Pas-de-Calais, à laquelle a succédé la région Hauts-de-France le 1er janvier 2016, a confié à la société anonyme (SA) Société d'Exploitation des Ports du Détroit (SEPD), dans le cadre d’une concession cinquantenaire, la gestion, l’exploitation, l’entretien, la maintenance et le développement des ports de Calais et de Boulogne-sur-Mer. Par un courrier du 2 décembre 2020, le président directeur général de la SEPD a adressé une réclamation indemnitaire au préfet du Pas-de-Calais au titre des dépenses de fonctionnement supportées pour l’application des accords du Touquet. En l’absence de réponse favorable, la SEPD a saisi le tribunal administratif de Lille d’une requête tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 39 109 775,95 euros. Elle relève régulièrement appel du jugement du 2 juillet 2024 ayant rejeté sa demande et réévalue le préjudice subi à la somme de 59 419 982,11 euros.
Sur la régularité du jugement :
En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience ».
Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué comporte l’ensemble des signatures prévues par l’article R. 741-7 du code de justice administrative. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit donc être écarté.
En second lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».
D’une part, la SEPD soutient que les premiers juges n’ont pas répondu au moyen tiré de ce que les missions de mise en œuvre de l’accord du Touquet sont régaliennes et sont supportées par elle sans fondement. Il résulte toutefois du point 6 du jugement que le tribunal a exposé les motifs pour lesquels la mission de contrôle systématique des charges des poids lourds par matériel de détection ne relève pas des missions régaliennes de l’Etat.
D’autre part, le tribunal, qui n’était pas tenu de répondre à l’ensemble des arguments de la requérante, même présentés avec « minutie » en dix pages, a exposé au point 6 du jugement les motifs pour lesquels le contrôle systématique par matériel de détection, se rattachait par nature aux missions de sûreté et de sécurité du port et des navires.
Le moyen tiré de l’insuffisante motivation du jugement doit donc être écarté.
En troisième lieu, les moyens soulevés par la requérante tirés de ce que le jugement attaqué serait entaché d’une contradiction de motifs et d’une erreur de droit sur la responsabilité de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques, doivent être écartés dès lors que la contradiction de motifs, tout comme l’erreur de droit, affectent le bien-fondé d’une décision juridictionnelle et non sa régularité.
Sur la responsabilité de l’Etat :
En ce qui concerne l’enrichissement sans cause et la collaboration occasionnelle au service public :
D’une part, aux termes de l’article 1er des accords du Touquet du 4 février 2003 : « 1. Les parties contractantes prennent, dans le cadre du présent traité, les mesures nécessaires visant à faciliter l'exercice des contrôles frontaliers dans les ports maritimes de la Manche et de la mer du Nord situés sur le territoire de l'autre partie. (…) ».
Aux termes de l’article 1er de l’arrangement administratif du 24 novembre 2003 : « Le présent arrangement a pour objet de définir les modalités de prêt par la partie britannique à la partie française, de matériels de détection de présence humaine permettant de contrôler les véhicules de transport de marchandise, sous réserve de la conclusion pour chaque port des conventions type visées à l’article 4. Ces matériels sont destinés à être utilisés par les organismes responsables de la gestion des ports visés au dernier alinéa du présent article pour améliorer les contrôles qu’ils effectuent avant l’embarquement à bord des transbordeurs à destination du Royaume Uni et des îles anglo-normandes (…) ». Aux termes de l’article 4 de cet arrangement administratif : « La Partie française (…) s’engage à prendre en charge : (…) / - les dépenses de fonctionnement nécessaires à la mise en œuvre des matériels. Des conventions type passées par le gouvernement français avec les autorités portuaires et le cas échéant, le ou les exploitants portuaires, fixeront les modalités relatives à l’exploitation et à la prise en charge des dépenses afférentes (…) ».
D’autre part, aux termes de l’article L. 5332-4 du code des transports alors en vigueur : « Sauf lorsque des dispositions particulières justifient la mise en œuvre par les services de l’Etat des mesures visant à assurer la sûreté du transport maritime et des opérations portuaires, ces mesures sont mises en œuvre, sous l’autorité de l’Etat, par les exploitants d’installation portuaires, (…) et les autres personnes autorisées à occuper ou utiliser les zones d’accès restreint, chacun agissant dans son domaine d’activité ».
Selon les dispositions de l’article R. 5332-18-1 du même code, reprises à l’article R. 5332-15 : « L'exploitant de l'installation portuaire, ou l'autorité portuaire lorsque le navire se situe hors de celle-ci, prennent les mesures de sûreté visant à : / 1° Interdire l'accès à l'installation portuaire et au navire aux personnes non autorisées (…) ».
Il résulte des dispositions réglementaires figurant à la section 2 du chapitre II du livre III de la cinquième partie du code des transports, dans leur rédaction applicable au litige, notamment des dispositions des articles R. 5332-29 et R. 5332-31 de ce code, que l’exploitant de l’installation portuaire est responsable de l’établissement du plan de sûreté de l’installation portuaire et de la mise en œuvre de ce plan.
Enfin, aux termes de l’article 9.2 du contrat de concession des ports de Boulogne-sur-Mer et Calais en date du 19 février 2015 : « 9.2.1. : Les missions confiées au concessionnaire, à compter de la date de début d’exploitation comprennent notamment : (…) / (o) la mise en œuvre des mesures nécessaires pour garantir la sûreté et la sécurité des installations dont il a la responsabilité en application des règles internationales, européennes et nationales en vigueur et sous le contrôle des services de l’Etat, à l’exclusion des obligations visées à l’article 10. (…) ». Aux termes de l’article 10 de ce contrat : « Conformément notamment au Code des transports, au Code des ports maritimes et aux règles européennes et internationales de sûreté maritime, l’État conserve sur les Ports la charge des fonctions et la responsabilité, notamment, des missions suivantes : (…) - les contrôles douaniers, contrôle des marchandises et des véhicules ; / - la police des frontières, le contrôle des personnes et les contrôles des migrations, conformément aux accords entre l’État français et l’État britannique (traités du Touquet et d’Évian) ; (…) ».
D’une part, la SEPD fait valoir qu’en sa qualité d’exploitant portuaire, elle exerce, en application de l’article L. 5332-4 du code des transports, des contrôles de sûreté qui recouvrent notamment des opérations « relevant du contrôle d’accès, de l’inspection-filtrage ou de la surveillance » prévus par l’article L. 5332-11 de ce code. Pour l’inspection filtrage, l’exploitant portuaire réalise un contrôle « continu et aléatoire », dont le taux est fixé par le préfet, ainsi que le prévoient les articles 14 et 49 de l’arrêté du 4 juin 2008 visé ci-dessus.
17. Par ailleurs, il résulte de l’instruction que la SEPD réalise un contrôle de « l’intégralité des véhicules de fret en fonction du nombre d’appareils disponibles et en état de marche (…) » prévu par l’article 2 de l’arrangement administratif du 24 novembre 2003 pris pour l’application des accords du Touquet.
18. Si ce dernier contrôle se distingue, par son étendue et sa fréquence, des contrôles aléatoires résultant de l’application des dispositions citées aux points 12 à 14, il n’en demeure pas moins qu’il vise également la mission, incombant à l’exploitant de l’installation portuaire, consistant à assurer la sécurité du transport maritime et des opérations portuaires, qui comprend notamment l’interdiction de l’accès des personnes non autorisées à l’installation portuaire et aux navires, ainsi que le prévoit l’article R. 5332-15 du code des transports.
19. D’autre part, l’Etat n’était pas partie au contrat de concession passé entre la région et la SEPD, et les stipulations de ce contrat, notamment son article 10, ne peuvent donc utilement être invoquées à son encontre.
20. Il résulte de ce qui précède que le contrôle systématique des charges des poids lourds par matériel de détection ne relevait pas des missions régaliennes de l’Etat mais des obligations propres de la SEPD en tant qu’exploitante du port de Calais. Par suite, la SEPD n’est pas fondée à rechercher la responsabilité de l’Etat sur le terrain de l’enrichissement sans cause, pas plus d’ailleurs qu’en tant que collaboratrice occasionnelle du service public.
En ce qui concerne de la rupture d’égalité devant les charges publiques :
21. La SEPD, qui exploite les ports de Calais et de Boulogne depuis 2015, soutient qu’elle subit, en raison de l’application des accords du Touquet, un préjudice grave et spécial correspondant à la masse salariale des 112 agents, en moyenne, qui sont affectés aux contrôles réalisés pour mettre en œuvre ces accords.
22. Il résulte toutefois de l’instruction que la chambre de commerce et d’industrie (CCI), précédent exploitant du port de Calais, a assumé les dépenses revenant à l’Etat en application des accords du Touquet. La SEPD, dont l’actionnaire majoritaire est d’ailleurs la CCI, avait ainsi connaissance de cette situation lorsqu’elle a signé, le 19 février 2015, le contrat de concession avec la région Nord-Pas-de-Calais.
23. Si la SEPD fait valoir qu’elle a pris la précaution d’insérer au contrat de concession, l’article 10 selon lequel l’Etat conserve sur les ports la responsabilité des contrôles des migrations, conformément au traité du Touquet, elle ne pouvait raisonnablement ignorer que ces stipulations étaient inopposables à l’Etat, ainsi que cela a été rappelé au point 17.
24. Si les ministres concernés ont demandé à l’inspection générale des finances, à l’inspection générale de l’administration et au conseil général de l’environnement et du développement durable, le 12 juin 2015, d’évaluer les possibilités d’augmentation des ressources du port pour faire face à l’augmentation de ses dépenses, cette circonstance ne permettait pas à la SEPD d’escompter une prise en charge du financement des dépenses en litige par l’Etat, dès lors que la lettre de mission envisageait plusieurs pistes de réflexion, dont la mise en place d’une taxe de sûreté portuaire, et ne présentait pas un caractère décisoire.
25. Il résulte ainsi de ce qui précède que le préjudice invoqué par la SEPD résulte d’une situation à laquelle elle s’est sciemment exposée et ne lui ouvre pas droit à réparation.
26. Il résulte de tout ce qui précède que la SEPD n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement du 2 juillet 2024, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.
Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
27. L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la SEPD au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la Société d’Exploitation des Ports du Détroit est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la Société d’Exploitation des Ports du Détroit et au ministre de la transition écologique, de l’aménagement du territoire, des transports, de la ville et du logement.
Copie en sera adressée au préfet du Pas-de-Calais.
Délibéré après l’audience publique du 12 février 2026 à laquelle siégeaient :
- M. Marc Heinis, président de chambre,
- Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure,
- M. Jean-François Papin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2026.
La présidente-rapporteure,
Signé : C. Baes-HonoréLe président de chambre,
Signé : M. A...
La greffière,
Signé : E. Héléniak
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de l’aménagement du territoire, des transports, de la ville et du logement, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
par délégation,
La greffière
Elisabeth Héléniak