COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-20LY02265

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société Chalon-Immo a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération n° CC-2019-04-27-1 du 2 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Chalon-Val-de-Bourgogne dite Le Grand Chalon a fixé le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2019.

Par jugement n° 1901510,1901670 du 30 juin 2020, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 août 2020 et le 20 janvier 2021, la société Chalon Immo, représentée par Me Eard-Aminthas, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement et cette délibération ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à tort que la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a inclus, dans les dépenses pouvant être prises en compte pour le calcul de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères au titre des dépenses réelles de fonctionnement, d'une part, les dépenses inscrites au budget sous l'intitulé " autres frais divers " et " autres matières et fournitures ", dès lors que de tels frais ont déjà été pris en compte dans les postes " études et recherches " et " entretien et réparations sur terrains ", d'autre part, les indemnités versées aux élus, dès lors qu'elles relèvent de l'administration générale, la somme de 3 345 000 euros inscrite au poste " autres contributions " dès lors qu'il n'est pas établi que cette somme corresponde précisément à la participation de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire ainsi que la somme de 24 000 euros au titre des charges exceptionnelles, dès lors que les titres annulés au titre de l'exercice antérieur ne correspondent pas à des dépenses réelles de fonctionnement ;

- c'est à tort que la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a inclus, dans les dépenses pouvant être prises en compte, au titre des dépenses d'ordre de fonctionnement, l'ensemble des immobilisations recensées par la délibération n° CC-2019-04-24-1 du 2 avril 2019, sans s'assurer qu'une partie de ces immobilisations n'avait pas déjà été amorties et qu'elles n'ont pas été financées, au titre des années précédentes, par des dépenses réelles d'investissement ;

- l'excédent de 20,79 % des recettes après déduction des recettes non fiscales sur les dépenses est manifestement disproportionné.

Par mémoire enregistré le 14 janvier 2021, la communauté d'agglomération Le Grand Chalon conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Chalon-Immo la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les dépenses " autres frais divers " ne sauraient être assimilées au poste de dépenses " études et recherches " qui correspond aux charges indirectes d'administration générale de la collectivité ;

- les postes " fournitures d'entretien " et " fournitures de petit équipement " correspondent au coût d'achat de matériels et d'équipement à l'exception des pneus, pièces détachées et batteries nécessaires à l'entretien ;

- le poste " entretien et réparation matériel roulant " concerne les frais d'entretien et maintenance des bennes à ordure ménagères ;

- les dépenses relatives aux ressources humaines et matérielles liées au suivi du service peuvent être inclues dans les autres charges de gestion courante ; dès lors, ces dépenses ont pu prendre en compte 10 % de l'indemnité du président de la collectivité et 50 % de celle du vice-président en charge du traitement des ordures ménagères ;

- dès lors qu'elle a délégué la compétence " traitement des déchets ménagers " au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire, la somme de 3 345 000 euros versée à cette collectivité est au nombre des dépenses admises ;

- les dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles et corporelles peuvent être prises en compte au titre des dépenses d'ordre de fonctionnement ; le montant de ces dotations a été déterminé en tenant compte de l'inventaire exhaustif des biens affectés à la compétence " déchets " ; ces biens ne sont pas encore amortis ;

- la somme de 900 000 euros correspond à une provision budgétaire en vue de la remise en l'état des sites qui sont susceptibles d'être désaffectés, laquelle fait partie des dépenses pouvant être prises en compte ;

- un excédent de 15 % des recettes après déduction des recettes non fiscales sur les dépenses ne caractérise pas une disproportion manifeste ;

- la différence entre les recettes prévisionnelles et les dépenses du service non couvertes par des recettes non fiscales, qui se limite à 1,83 %, n'est pas manifestement disproportionnée ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A ;

- les conclusions de M. B ;

- et les observations de Me Villard pour la communauté d'agglomération Le Grand Chalon ;

Une note en délibéré, présentée par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, a été enregistrée le 25 novembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. La société Chalon Immo, propriétaire d'un local commercial qu'elle donne à bail à la société Chalondis, redevable à ce titre de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, relève appel du jugement du 30 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'annulation de la délibération n° CC-2019-04-27-1 du 2 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a fixé à 9,87 % le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2019.

2. D'une part, aux termes de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les () établissements publics de coopération intercommunale assurent () le traitement des déchets des ménages ", auxquels sont assimilés, en vertu de l'article L. 2224-14 du même code, les autres déchets pouvant, en raison de leurs caractéristiques et de leurs quantités, être collectés et traités sans sujétions techniques particulières. Aux termes de l'article 1520 du code général des impôts, dans sa version applicable au présent litige : " I. - Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu'aux dépenses directement liées à la définition (), dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; 2° Les dépenses d'ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure ; 3° Les dépenses réelles d'investissement lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses d'ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure () ". Aux termes de l'article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales : " () les établissements publics de coopération intercommunale () peuvent instituer une redevance spéciale afin de financer la collecte et le traitement des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14. Ils sont tenus de l'instituer lorsqu'ils n'ont institué ni la redevance prévue à l'article L. 2333-76 du présent code ni la taxe d'enlèvement des ordures ménagères prévue à l'article 1520 du code général des impôts. Ils ne peuvent l'instituer s'ils ont institué la redevance prévue à l'article L. 2333-76 () Elle est calculée en fonction de l'importance du service rendu, notamment de la quantité des déchets gérés. Elle peut toutefois être fixée de manière forfaitaire pour la gestion de petites quantités de déchets ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 2331-2 du code général des collectivités territoriales : " Les recettes non fiscales de la section de fonctionnement comprennent : () 12° Toutes les autres recettes annuelles et permanentes () ". Aux termes de l'article L. 2331-4 de ce code : " Les recettes non fiscales de la section de fonctionnement peuvent comprendre : 1° Le produit de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères sur les terrains de camping, de la redevance spéciale ou de la redevance pour enlèvement des ordures, déchets et résidus () 13° Les subventions et les contributions des tiers aux dépenses de fonctionnement () ". Aux termes de l'article L. 2313-1 du même code : " () Les communes et leurs groupements de 10 000 habitants et plus ayant institué la taxe d'enlèvement des ordures ménagères () et qui assurent au moins la collecte des déchets ménagers retracent dans un état spécial annexé aux documents budgétaires, d'une part, le produit perçu de la taxe précitée et les dotations et participations reçues pour le financement du service () et d'autre part, les dépenses, directes et indirectes, afférentes à l'exercice de la compétence susmentionnée () ".

4. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par l'établissement public de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s'ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu'elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du même code, relatives à ces opérations.

5. Il ressort des pièces du dossier, et, notamment, des termes de la délibération contestée et de l'état de répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères qui y est annexé, que, pour le calcul du taux de cette taxe de l'année 2019, la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a tenu compte, au titre des dépenses réelles de fonctionnement, de charges à caractère général, de charges de personnel et frais assimilés, d'autres charges de gestion courante et de charges exceptionnelles, pour un montant total de 13 046 795 euros, et, au titre des dépenses d'ordre de fonctionnement, d'un virement à la section d'investissement, d'une dotation pour risques et charges et des dotations aux amortissements des immobilisations corporelles et incorporelles, pour un montant de 2 359 631 euros, soit des dépenses totales de 15 406 426 euros.

6. En premier lieu, la société Chalon-Immo conteste la réalité des dépenses inscrites dans l'état de la répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères sous l'intitulé 6188 " autres frais divers " pour un montant de 98 945, 80 euros et 6068 " autres fournitures " pour un montant de 71 495,83 euros. Elle soutient que ces frais ont déjà été pris en compte dans les dépenses inscrites sous les intitulés 617 " études et recherches " et 61521 " entretien et réparations sur terrain ", d'une part, et sous les catégories 61551 " entretien et réparations matériels roulant ", 60631 " fourniture d'entretien " et 60632 " fourniture petit équipement ", d'autre part.

7. Toutefois, la communauté d'agglomération le Grand Chalon fait valoir que les " autres frais divers " incluent les analyses (eaux et huiles), la vérification pesée de quai, le traitement des déchets radioactifs et la certification ISO, tandis que le poste " études et recherches " correspond à des dépenses d'administration générale de la collectivité et qu'elles sont également distinctes des dépenses d'entretien des terrains. Elle soutient également que les dépenses incluses dans le poste " autres fournitures ", qui comprend les achats de pneus, de pièces détachées, de batteries et diverses autres fournitures relatives à l'entretien, sont distinctes des postes de dépenses " fournitures d'entretien " et " fournitures de petit équipement " lesquels s'entendent des coûts d'achat des badges d'accès déchetteries des utilisateurs, d'achats d'outillages et de petits équipements pour les déchetteries (pelles, panneaux signalétiques, accessoires Kärcher, fournitures pour la station de lavage, produits détergents et nettoyants pour les véhicules, sacs aspirateurs) et du poste de dépenses " entretien et réparation matériel roulant " qui concerne les frais d'entretien, de maintenance et de réparation des bennes à ordures ménagères, des travaux sur les pneus (hors achat), des contrôles techniques et des attestations limiteurs. La société Chalon-Immo, qui se borne à soutenir que le tableau justificatif des dépenses produit par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, établi a posteriori, ne peut se voir reconnaître aucune valeur probante, ne contredit pas la répartition des dépenses dont fait état la collectivité. Les motifs invoqués par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon sont ainsi de nature à justifier les montants portés dans l'état de la répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et à établir, que, contrairement à ce que soutient la requérante, aucune dépense n'a été reportée dans deux postes différents.

8. En deuxième lieu, peuvent être incluses dans les dépenses de fonctionnement les dépenses correspondant à une quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la collectivité, calculée au moyen d'une comptabilité analytique permettant, par différentes clés de répartition, d'identifier avec suffisamment de précision les dépenses qui, parmi celles liées à l'administration générale de la collectivité, peuvent être regardées comme ayant été directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales.

9. Si la société Chalon-Immo soutient que les dépenses afférentes aux indemnités des élus ne peuvent être prises en compte dès lors qu'elles relèvent de l'administration générale, la communauté d'agglomération Le Grand Chalon soutient, sans être contredite, que les dépenses qu'elle a prises en compte, d'un montant de 27 000 euros, comprennent uniquement les quote-part de, respectivement, 10 % et 50 % des indemnités du président de la collectivité et du vice-président en charge de la compétence " traitement des ordures ménagères ", et qu'elles ont été calculées, pour la première, au regard du poids respectif de cette activité au sein des dix politiques publiques ressortant de la compétence de la collectivité, et, pour la seconde, en fonction du temps consacré par le vice-président en charge de la compétence " élimination des déchets ménagers " à l'exercice de cette activité. Une telle méthode permet d'identifier avec suffisamment de précision les dépenses en cause, qui ont été directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers. Par suite, elles ont pu être prises en compte dans les dépenses du service de collecte de ces déchets au sens de l'article 1520 du code général des impôts.

10. En revanche, et d'une part, l'état de répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères prévoit une dépense de 24 000 euros au poste 673 intitulé " titres annulés sur exercices antérieurs ". La communauté d'agglomération Le Grand Chalon fait valoir que cette somme correspond au montant des dépenses prévisibles liées à l'annulation des titres exécutoires émis au titre des années précédentes en raison de l'inclusion, dans les dépenses pouvant être prises en compte pour le calcul de la taxe, du traitement des déchets dont la collecte et le traitement sont financés par la redevance spéciale instituée par application de l'article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales. De telles dépenses, qui résultent de la fixation d'un taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères manifestement disproportionné par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, ne sauraient ainsi être regardées comme des dépenses réelles de fonctionnement directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnées à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales. Par suite, elles ne peuvent être prises en compte pour le calcul du taux de la taxe au titre de l'année 2019 et il y aura lieu d'en extraire le montant pour apprécier la proportionnalité du taux approuvé par la délibération litigieuse aux dépenses à couvrir.

11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et, notamment, de l'état de répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, qu'une somme de 3 345 000 euros a été portée, dans la catégorie des autres charges de gestion courante, au poste 65548 intitulé " autres contributions ". La communauté d'agglomération Le Grand Chalon fait valoir que cette somme correspond à la participation qu'elle doit verser au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire pour le traitement des déchets dont elle-même assure la collecte. S'il est constant que la communauté d'agglomération a délégué le traitement des déchets ménagers à ce syndicat, aucun élément ne permet de justifier que le montant figurant au poste " autres contributions " correspond intégralement à la participation annoncée. Dans ces conditions, il y a lieu, avant de statuer sur la présente requête, d'ordonner un supplément d'instruction tendant à la production par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon de tout élément permettant de justifier le niveau de la participation versée au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire pour 2019, tel qu'il pouvait être estimé à la date de la délibération contestée.

12. Enfin, une somme de 1 180 000 euros a été portée, s'agissant des dépenses de fonctionnement, dans la catégorie des opérations d'ordre de transferts entre sections 4, 5 et 6, au poste 6811 intitulé " dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles et corporelles ". Il ressort des pièces du dossier et, notamment, des termes de la délibération contestée, que, pour arrêter le montant de ces dépenses, la communauté d'agglomération Le Grand Chalon a retenu les immobilisations utilisées pour l'exercice des activités relatives à la collecte et à l'élimination des déchets ménagers figurant à l'inventaire annexé à la délibération n° CC-2019-04-24-1 du 2 avril 2019. La société Chalon Immo soutient qu'eu égard à leur nature et à leur ancienneté, ces immobilisations ont déjà été, au moins pour partie, amorties et qu'aucun élément du dossier ne permet de s'assurer qu'elles n'ont pas été financées, au titre des années précédentes, par des dépenses pourvues par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères au titre de dépenses réelles d'investissement. Dès lors que les pièces du dossier ne permettent pas de s'assurer de l'avancée de l'amortissement ni de constater si, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes au titre de la même année ou d'une année antérieure, il y a également lieu, avant de statuer sur la présente requête, d'ordonner un supplément d'instruction tendant à la production par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon de tout élément, incluant le cas échéant les pièces produites par le mémoire du 25 novembre 2022, permettant d'établir que ces immobilisations n'étaient pas d'ores et déjà amorties lorsqu'elle ont été prises en compte en tant que dépenses d'ordre de fonctionnement au titre de l'année 2019 et que la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure.

13. Un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt est imparti à la communauté d'agglomération Le Grand Chalon pour l'exécution des mesures mentionnées aux points 11 et 12 du présent arrêt.

DÉCIDE :

Article 1er : Avant de statuer sur les conclusions de la requête de la société Chalon-Immo, il sera procédé à un supplément d'instruction tendant à la production, par la communauté d'agglomération Le Grand Chalon, de tout élément, incluant le cas échéant les pièces produites par le mémoire du 25 novembre 2022, permettant, d'une part, de justifier le niveau de la participation versée au syndicat mixte d'études et de traitement des déchets ménagers et assimilés de la Saône-et-Loire pour 2019, tel qu'il pouvait être estimé à la date de la délibération contestée et, d'autre part, d'établir que les immobilisations qu'elles a retenues pour le calcul de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'étaient pas d'ores et déjà amorties lorsqu'elles ont été prises en compte en tant que dépenses d'ordre de fonctionnement au titre de l'année 2019 et que la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure.

Article 2 : Ces éléments devront parvenir au greffe de la Cour dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : Tous droits et moyens sur lesquels il n'est pas statué dans le présent arrêt sont réservés jusqu'à ce qu'il y soit statué en fin d'instance, l'instruction se poursuivant exclusivement sur les deux questions faisant l'objet des suppléments d'instruction mentionnés à l'article 1er.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Chalon-Immo et la communauté d'agglomération Chalon-Val-de-Bourgogne dite Le Grand Chalon.

Délibéré après l'audience du 17 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président,

Mme Evrard, présidente assesseure,

Mme Duguit-Larcher, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2022.

La rapporteure,

A. ALe président,

Ph. Arbarétaz

Le greffier,

J. Billot

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,