COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-20LY02935

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La commune de Magnieu a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision du 4 juillet 2018 par laquelle le président de la communauté de communes Bugey Sud a refusé, d'une part, de soumettre au conseil communautaire la révision des modalités de calcul du montant de son attribution de compensation au titre des années 2018 et suivantes, et, d'autre part, de lui restituer la somme de 4 259 995 euros correspondant au montant des reversements de fiscalité et d'attribution de compensation effectués entre les années 2011 et 2017.

Par un jugement n° 1806465 du 6 août 2020, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés le 9 octobre 2020 et le 16 septembre 2022, la commune de Magnieu, représentée par Me Daucé, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision du 4 juillet 2018 par laquelle le président de la communauté de communes Bugey Sud a refusé, d'une part, de soumettre au conseil communautaire la révision des modalités de calcul du montant de son attribution de compensation au titre des années 2018 et suivantes, et, d'autre part, de lui restituer la somme de 4 259 995 euros ;

3°) de condamner la communauté de communes Bugey Sud à lui verser la somme de 4 259 995 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 avril 2018, ainsi que de la capitalisation des intérêts ;

4°) d'enjoindre à la communauté de communes Bugey Sud de procéder à un nouveau calcul du montant de l'attribution de compensation au titre des années 2018 et suivantes par la soustraction de la somme de 608 572 euros ;

5°) de mettre à la charge de la communauté de communes Bugey Sud la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le mémoire qu'elle a produit le 9 juillet 2020 devant le tribunal, avant la clôture d'instruction dont la date mentionnée sur le jugement est erronée, n'a pas été communiqué alors qu'il comprenait des éléments nouveaux ;

- le tribunal a omis de répondre au moyen en défense contenu dans ce mémoire, tiré de ce que des circonstances particulières justifiaient que le délai raisonnable d'un an pour présenter un recours ne s'applique pas ;

- de ce fait, le jugement est insuffisamment motivé ;

- c'est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant au reversement des sommes versées entre 2010 et le 15 septembre 2017 au motif qu'elles étaient tardives ;

- sa demande de reversement des sommes concernant les années 2011 à 2017 n'était pas prescrite ;

- le versement réalisé par la commune à compter de l'année 2011 était fondé sur une convention irrégulière car l'article 11 II de la loi du 10 janvier 1980 n'a jamais prévu que le reversement de fiscalité puisse intervenir sur la base de la compensation-relais ;

- une erreur a été commise dès l'année 2011 dans la mise en œuvre de la convention car c'est le montant de la compensation relais de l'année 2010 qui a été pris en compte alors que la convention prévoyait que le montant à reverser en 2011 devait correspondre à 75 % des produits de fiscalité professionnelle perçus en 2009 sauf si, notamment, le montant de la compensation relais de l'année 2010 était inférieur au produit de la TP 2009, ce qui n'était pas le cas ;

- s'agissant des reversements intervenus à compter de l'année 2012, la convention prévoyait une somme impossible à déterminer puisque, en 2010, la CFE et la CVAE n'existaient pas encore ;

- s'il devait être admis que la convention était régulière, elle est en tout état de cause devenue caduque lors de la création de la communauté de communes à fiscalité professionnelle unique, Bugey Sud, le 1er janvier 2014 ;

- la communauté de communes Bugey Sud doit par conséquent lui restituer l'ensemble des reversements opérés sur le fondement de cette convention que ce soit tant en exécution de l'arrêt à intervenir que sur le fondement de la répétition de l'indu ;

- elle est également fondée à rechercher la responsabilité de la communauté de communes Bugey Sud, les irrégularités qu'elle a commises constituant des fautes lui ayant causé un préjudice financier égal au montant indûment prélevé.

Par des mémoires enregistrés le 25 mars 2021 et le 3 octobre 2022, non communiqué, la communauté de communes Bugey Sud, représentée par la SELARL Philippe Petit et associés, avocats, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la commune de Magnieu une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la demande de reversement est pour la plupart des montants sollicités tardive compte tenu du caractère définitif des titres exécutoires ;

- l'action en répétition de l'indu et la demande fondée sur l'enrichissement sans cause, qui présentent un caractère subsidiaire, ne sont pas plus recevables ;

- les sommes versées antérieurement à l'année 2014 sont atteintes de prescription ;

- la demande d'injonction est irrecevable ;

- les moyens soulevés par la commune de Magnieu ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Duguit-Larcher, première conseillère,

- les conclusions de M. Savouré, rapporteur public,

- les observations de Me Davrainville pour la commune de Magnieu et celles de Me Dumas pour la communauté de communes Bugey Sud ;

Considérant ce qui suit :

1. La communauté de communes Belley-Bas-Bugey, communauté de communes à fiscalité additionnelle, a créé sur le territoire de la commune de Magnieu, une zone d'activité économique, la ZAE de l'Ousson Nord, sans instaurer de fiscalité professionnelle de zone unique. Sur le fondement des dispositions du II de l'article 11 de la loi du 18 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, des conventions successives ont été signées entre la communauté de communes et la commune de Magnieu aux termes desquelles cette dernière s'engageait à reverser à la communauté de communes une part du produit communal provenant de la fiscalité professionnelle générée dans cette zone. En dernier lieu, les parties ont signé une convention du 24 novembre 2011 pour les années 2011 et suivantes.

2. Par arrêté préfectoral du 30 mai 2013, prenant effet le 1er janvier 2014, la communauté de communes Bugey Sud, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique, a été créée par fusion de plusieurs établissements, dont la communauté de communes Belley-Bas-Bugey. Par délibération du 15 janvier 2014, le conseil communautaire de la communauté de communes Bugey Sud a fixé, à l'unanimité de ses membres, le montant de l'attribution de compensation, prévue au V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, due à chacune de ses communes membres du fait de sa création. Le calcul de l'attribution de compensation, qui s'est avérée négative dans le cas de la commune de Magnieu, prend en compte le montant que cette dernière a reversé à la communauté de communes Belley-Bas-Bugey en 2013 en application de la convention du 24 novembre 2011.

3. La commune de Magnieu a décidé, par une délibération du 15 décembre 2017, de suspendre le versement au profit de la communauté de communes de l'attribution de compensation. Par un courrier daté du 30 avril 2018, le maire de Magnieu a saisi la communauté de communes Bugey Sud d'une demande tendant au remboursement des sommes versées au titre des années 2011 à 2017 sur le fondement de la convention signée le 24 novembre 2011, soit la somme totale de 4 259 955 euros, et la rectification du mode de calcul de son attribution de compensation pour les années 2018 et suivantes, en conséquence de l'illégalité du calcul auquel il a été procédé au titre des années antérieures. A la suite du rejet de sa demande par décision du 4 juillet 2018 du président de la communauté de communes Bugey Sud, la commune de Magnieu a saisi le tribunal administratif de Lyon. Par un jugement du 6 août 2020, dont la commune de Magnieu relève appel, le tribunal a rejeté sa demande au motif qu'elle n'était pas recevable en ce qui concerne sa demande de remboursement des sommes qu'elle avait acquittées jusqu'au 30 juin 2017 et que, pour le surplus, elle n'était pas fondée.

Sur la régularité du jugement :

4. Alors que devant le tribunal, la commune de Magnieu a fait valoir, avant la clôture d'instruction, qu'il existait des circonstances particulières faisant obstacle à ce que le délai de recours ait expiré à l'issu du délai raisonnable d'un an à compter de la date à laquelle elle a eu connaissance des titres exécutoires émis pour le recouvrement des sommes litigieuses, le tribunal a omis de répondre à ce moyen en défense qui n'était pas inopérant. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens relatifs à la régularité du jugement, la commune de Magnieu est fondée à soutenir que le jugement est irrégulier en tant qu'il statue sur ses conclusions tendant au reversement des sommes qu'elle a acquittées jusqu'au 30 juin 2017, et qu'il doit, dans cette mesure, être annulé.

5. Il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement, par la voie de l'évocation, sur ces conclusions et, par la voie de l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres conclusions présentées par la commune de Magnieu.

Sur la recevabilité de la demande :

6. D'une part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. S'agissant des titres exécutoires, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait son destinataire, le délai raisonnable ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle le titre, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance.

7. D'autre part, l'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée.

8. Enfin, si aux termes de l'article 1376 du code civil : " Celui qui reçoit par erreur ou sciemment ce qui ne lui est pas dû s'oblige à le restituer à celui de qui il l'a indûment reçu ", lorsqu'un titre exécutoire matérialisant le paiement argué d'indu n'a pas été contesté dans les délais et devient ainsi définitif, il ne peut être remis en question sur le seul fondement de la répétition de l'indu.

9. Il résulte de l'instruction que la demande présentée par la commune de Magnieu, quel que soit le fondement qu'elle invoque, tend à obtenir le versement des sommes dont elle s'est acquittée depuis 2011 sur le fondement des titres exécutoires émis par la communauté de communes Belley-Bas-Bugey puis par la communauté de communes Bugey Sud. Une attestation du trésorier de la communauté de communes Bugey Sud établit les dates de paiement des sommes en litige par la commune qui doivent, en l'espèce, être regardées comme les dates les plus tardives auxquelles les titres exécutoires ont été portés de manière certaine à la connaissance de la commune de Magnieu. Ni la complexité de l'affaire et ni un éventuel défaut de motivation des titres exécutoires, circonstances que n'a pas atténué l'écoulement d'un délai plus long, ne constituent en l'espèce des circonstances particulières justifiant que le délai raisonnable pour former un recours contre les titres exécutoires soit étendu au-delà d'un an. Ainsi, lorsqu'elle a saisi le tribunal administratif de Lyon le 28 août 2018 de sa demande, la commune de Magnieu n'était plus recevable à contester les titres exécutoires dont elle s'était acquittée jusqu'au 28 août 2017. Elle n'était pas non plus recevable à présenter un recours indemnitaire ayant la même portée ou, ainsi qu'il a été indiqué au point n° 8, obtenir le reversement de ces sommes sur le fondement de la répétition de l'indu. Elle n'était recevable qu'à contester les sommes dont elle s'est acquittée les 15 septembre 2017, 1er décembre 2017 et 11 janvier 2018, pour un montant total de 289 279,03 euros au titre de l'attribution de compensation de l'année 2017 et à demander l'annulation de la décision du président de la communauté de commune refusant de soumettre au conseil communautaire la modification des modalités de détermination de l'attribution de compensation.

Sur l'attribution de compensation due au titre de l'année 2017 acquittée entre septembre 2017 et janvier 2018 :

10. Aux termes de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, dans sa rédaction applicable au litige : " IV- () 1° bis Le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire statuant à l'unanimité, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges. A défaut d'accord unanime, le montant de l'attribution est fixé dans les conditions figurant aux 2°, 4° et 5° ; () / 2° () L'attribution de compensation est minorée, le cas échéant, du montant des reversements, autorisés par l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, perçus au profit de l'établissement public de coopération intercommunale l'année précédant celle de la première application de ces dispositions () ".

11. Il résulte de l'instruction que, lors de la création de la communauté de communes, le montant de l'attribution de compensation a été fixé librement par une délibération du 15 janvier 2014 du conseil communautaire ayant statué à l'unanimité de ses membres en prenant en compte, dans la détermination de ce montant, la somme que la commune de Magnieu avait reversée à la communauté de communes Belley-Bas-Bugey en 2013 en application de la convention du 24 novembre 2011. Rien ne faisait obstacle à ce que, conformément à ce que prévoient les dispositions précitées à défaut d'accord unanime, l'attribution de compensation soit minorée du montant des reversements perçus au profit de la communauté de communes Belley-Bas-Bugey l'année précédant celle de la première application de ces dispositions.

12. Si, ainsi que le fait valoir la commune de Magnieu, la convention du 24 novembre 2011 est devenue caduque à la suite de la création de la communauté de communes Bugey Sud, cette caducité est sans incidence sur le bien-fondé des sommes réclamées à la commune de Magnieu au titre de l'attribution de compensation dont les principes de calcul puis les modalités de révision ont été librement arrêtés par le conseil communautaire par la délibération du 15 janvier 2014.

13. La commune de Magnieu n'a pas contesté, en saisissant le juge du contrat, la validité de la convention du 24 novembre 2011 à laquelle elle était partie. Elle n'a pas plus contesté ses modalités d'exécution en introduisant une action, dans les délais de recours, à l'encontre des titres exécutoires pris pour son application qui sont désormais, ainsi qu'il a été dit au point 9, définitifs. La délibération du 15 janvier 2014, qui n'a pas non plus été contestée, a repris à son compte le montant versé par la commune au titre de l'année ayant précédé la création de l'établissement. Par suite, elle ne peut utilement se prévaloir dans le présent litige de l'irrégularité de cette convention ou de ce qu'il en aurait été fait une application erronée. Elle n'est pas plus fondée à soutenir qu'en retenant une telle somme la communauté de communes Belley-Bas-Bugey aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

Sur le refus de soumettre au conseil communautaire la révision des modalités de calcul de l'attribution de compensation à compter de l'année 2018 :

14. La commune de Magnieu présente, à l'appui de ces conclusions, les mêmes moyens que ceux exposés aux points 12 et 13 ci-dessus. Ces conclusions doivent donc, pour les mêmes motifs que ceux précédemment exposés, être rejetées.

15. Il résulte de ce qui précède que la commune de Magnieu n'est pas fondée à demander que la communauté de communes soit condamnée à lui reverser les sommes qu'elle a acquittées jusqu'au 30 juin 2017 et n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté le surplus de sa demande. Sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros à verser à la communauté de communes Belley-Bas-Bugey.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1806465 du tribunal administratif de Lyon en date du 6 août 2020 est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions de la commune de Magnieu tendant au reversement des sommes qu'elle a acquittées jusqu'au 30 juin 2017.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Magnieu tendant au reversement des sommes qu'elle a acquittées jusqu'au 30 juin 2017 et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés.

Article 3 : La commune de Magnieu versera à la communauté de communes Belley-Bas-Bugey une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Magnieu et à la communauté de communes Belley-Bas-Bugey.

Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Arbarétaz, président,

Mme Evrard, présidente assesseure,

Mme Duguit-Larcher, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2022.

La rapporteure,

A. Duguit-LarcherLe président,

Ph. Arbarétaz

Le greffier,

J. Billot

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,