COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-21LY01137

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) des Collines du Midi a demandé au tribunal administratif de Lyon :

1°) d'annuler la décision du préfet de la Loire intervenue dix jours après la lettre du 27 mars 2018, portant notification du résultat de l'instruction concernant les aides surfaciques du premier pilier, pour la campagne 2015, ensemble la décision implicite de rejet prise sur recours gracieux ;

2°) d'annuler la décision du préfet de la Loire en date du 5 mars 2019 portant notification du portefeuille de droits à paiement de base (DPB) au titre de la campagne 2018 ;

3°) d'enjoindre à l'administration de reprendre l'instruction et le calcul de sa demande de paiement de DPB pour les années 2015 à 2018, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Par un jugement n° 1903479 du 9 février 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 12 avril 2021 et un mémoire enregistré le 12 juillet 2022, le GAEC des Collines du Midi, représenté par Me Bertrand-Hebrard, avocate, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 9 février 2021 ;

2°) d'annuler la décision du préfet de la Loire intervenue dix jours après la lettre du 27 mars 2018, portant notification du résultat de l'instruction concernant les aides surfaciques du premier pilier, pour la campagne 2015, ensemble la décision implicite de rejet prise sur recours gracieux ;

3°) d'annuler la décision du préfet de la Loire en date du 5 mars 2019 portant notification du portefeuille de droits à paiement de base (DPB) au titre de la campagne 2018 ;

4°) d'enjoindre à l'administration de reprendre l'instruction et le calcul de sa demande de paiement de DPB pour les années 2015 à 2018, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, le délai laissé pour répondre au moyen d'ordre public qui lui a été notifié ayant été insuffisant ;

- le jugement attaqué a été rendu en méconnaissance de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative ayant été utilisé pour favoriser l'administration ;

En ce qui concerne la décision du préfet de la Loire intervenue dix jours après la lettre du 27 mars 2018 portant notification des aides surfaciques du premier pilier au titre de l'année 2015 :

- cette décision, qui devait être motivée, ne comporte pas suffisamment de précisions quant aux bases de liquidation retenues ;

- contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, la décision litigieuse est elle-même privée de base légale, en faisant directement application de dispositions du code rural et de la pêche maritime annulées par le Conseil d'Etat, sans que ne puisse lui être opposé le caractère définitif de la décision du 18 avril 2014, statuant sur ses droits au titre de la campagne 2014, qui ne constitue pas le fondement de la décision litigieuse et dont l'illégalité n'a pas été soulevée par voie d'exception ;

- l'inconventionnalité des arrêtés annulés par le Conseil d'Etat peut être utilement invoquée, dès lors que les textes dont la décision litigieuse fait application renvoient aux anciennes dispositions applicables ;

En ce qui concerne la décision du préfet de la Loire du 5 mars 2019 portant notification des DPB au titre de l'année 2018 :

- l'auteur de cette décision n'était pas compétent pour la signer ;

- cette décision est illégale pour les mêmes raisons que celles exposées précédemment à l'égard de la décision relative à la campagne 2015.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 juin 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 13 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 2 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le règlement n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune ;

- le règlement n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune ;

- le règlement d'exécution n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

- l'arrêté du 9 octobre 2015 relatif aux modalités d'application concernant le système intégré de gestion et de contrôle, l'admissibilité des surfaces au régime de paiement de base et l'agriculteur actif dans le cadre de la politique agricole commune à compter de la campagne 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sophie Corvellec, première conseillère,

- les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public,

- et les observations de Me Bertrand-Hebrard, avocate, représentant le GAEC des Collines du Midi ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une lettre du 27 mars 2018, le préfet de la Loire a informé le GAEC des Collines du Midi du résultat de l'instruction concernant le montant des aides surfaciques du premier pilier de la politique agricole commune dues au titre de la campagne 2015, en lui indiquant que cette lettre entrera en vigueur et vaudra décision préfectorale après un délai de dix jours à compter de sa réception, durant lequel il a la possibilité de présenter ses observations. Le GAEC des Collines du Midi a présenté un recours gracieux à l'encontre de cette décision par courrier du 4 juin 2018, puis, en l'absence de réponse, a sollicité, par courrier du 19 septembre 2018, la communication des motifs du rejet implicite de sa demande. Par une lettre du 5 mars 2019, le préfet de la Loire a notifié au GAEC des Collines du Midi le montant de ses droits à paiement de base au titre de l'année 2018. Le GAEC des Collines du Midi a demandé l'annulation de la décision du préfet de la Loire intervenue dix jours après la lettre du 27 mars 2018, ainsi que celle de la décision implicite de rejet de son recours gracieux et de la décision du préfet de la Loire du 5 mars 2019, au tribunal administratif de Lyon qui a rejeté sa demande par un jugement du 9 février 2021. Le GAEC des Collines du Midi relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire () ". L'article R. 611-7 du même code prévoit que : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement () en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué () ".

3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le jugement attaqué a retenu un moyen soulevé d'office que le magistrat en charge de l'instruction avait préalablement notifié aux parties, par courrier daté du mardi 22 décembre 2020 mis à disposition du conseil du GAEC des Collines du Midi le jour même, et précisant qu'un délai de huit jours leur était accordé pour présenter leurs éventuelles observations. Un tel délai était suffisant, le GAEC des Collines du Midi ayant, au surplus, produit un mémoire en réponse à ce moyen d'ordre public, le 30 décembre 2020. Il n'est, par suite, pas fondé à soutenir que le jugement attaqué aurait été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire.

4. En second lieu, aux termes de l'article R. 631-1-1 du code de justice administrative : " Postérieurement à la clôture de l'instruction (), le président de la formation de jugement peut inviter une partie à produire des éléments ou pièces en vue de compléter l'instruction. Cette demande, de même que la communication éventuelle aux autres parties des éléments et pièces produits, n'a pour effet de rouvrir l'instruction qu'en ce qui concerne ces éléments ou pièces ".

5. En sollicitant auprès du préfet de la Loire, par courrier du 22 décembre 2020, " les pièces justifiant de la délégation de signature de M. A C, ainsi que sa publication ", le magistrat en charge de l'instruction a, conformément aux dispositions précitées, demandé la production de pièces en vue de compléter l'instruction. Alors même que le préfet de la Loire s'était jusqu'alors abstenu de produire tout mémoire et qu'il était ainsi réputé avoir acquiescé aux faits en application de l'article R. 612-6 du code de justice administrative, le magistrat n'a pas, par cette mesure d'instruction, méconnu l'exigence d'impartialité résultant de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la décision du préfet de la Loire intervenue dix jours après la lettre du 27 mars 2018 portant notification des aides surfaciques du premier pilier au titre de l'année 2015 :

6. En premier lieu, contrairement à ce que prétend le GAEC des Collines du Midi, la lettre du 27 mars 2018, qui, ne constituant pas un titre exécutoire, n'a pas à faire précisément état des bases de liquidation de l'aide accordée, mentionne l'ensemble des considérations de fait, en particulier dans son annexe, et de droit, notamment en visant le règlement européen du 17 décembre 2013 et le livre VI, titre I, chapitre V du code rural et de la pêche maritime, lequel comporte une partie réglementaire, qui fondent la décision d'attribution des aides surfaciques du premier pilier au titre de la campagne 2015. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision litigieuse doit, en tout état de cause, être écarté.

7. En second lieu, aux termes de l'article D. 615-19 du code rural et de la pêche maritime : " I. - Les demandes d'attribution de droits au paiement au titre du régime des paiements de base mentionnées à l'article 22 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 sont introduites au moment du dépôt de la demande d'aide au titre de ce régime ". L'article D. 615-24 de ce même code prévoit que : " I- Pour la région " Hexagone ", la valeur unitaire des droits au paiement est établie sur la base de la valeur unitaire initiale des droits au paiement calculée conformément au 2 de l'article 26 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 et dans les conditions prévues par le présent article. La valeur unitaire initiale des droits au paiement prend en compte la totalité de l'aide à la qualité du tabac octroyée pour l'année civile 2014 en application de l'article D. 615-43-14. (/)La valeur unitaire initiale des droits au paiement est établie dans les conditions prévues par le 1 de l'article 19 du règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la Commission du 11 mars 2014 lorsque les paiements directs au titre de l'année 2014, calculés avant application du taux d'ajustement fixé par le règlement d'exécution (UE) n° 1227/2014 de la Commission du 17 novembre 2014 fixant un taux d'ajustement des paiements directs prévu par le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil en ce qui concerne l'année civile 2014 et du taux de réduction relatif à la diminution des plafonds nationaux prévu par le règlement (UE) n° 1310/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant certaines dispositions transitoires relatives au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), sont inférieurs à 90 % des montants des mêmes paiements au titre de l'année précédant les années concernées par un cas de force majeure ou des circonstances exceptionnelles. (/) II.-Les droits au paiement dont la valeur unitaire initiale est inférieure à la valeur unitaire régionale en 2019 voient leur valeur unitaire augmentée de 70 % de la différence entre leur valeur unitaire initiale et la valeur unitaire régionale en 2019, dans les conditions prévues au 4 de l'article 25 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013. La valeur unitaire initiale des droits au paiement de base mentionnés au 7 de l'article 25 de ce même règlement est réduite, de façon linéaire, de 30 % au maximum ". Selon l'article 26 du règlement n° 1307/2013 susvisé portant sur le calcul de la valeur unitaire initiale : " 1. La valeur unitaire initiale des droits au paiement visée à l'article 25, paragraphe 2, dans les États membres qui appliquent le régime de paiement unique au cours de l'année 2013 et qui n'ont pas décidé de conserver leurs droits au paiement existants conformément à l'article 21, paragraphe 3, est fixée selon l'une des méthodes énoncées au paragraphe 2 ou 3. 2. Un pourcentage fixe des paiements que l'agriculteur a reçus pour l'année 2014 au titre du régime de paiement unique, conformément au règlement (CE) n° 73/2009, avant application des réductions et exclusions prévues au titre II, chapitre 4, dudit règlement, est divisé par le nombre de droits au paiement qui lui sont attribués en 2015, à l'exclusion de ceux attribués à partir de la réserve nationale ou des réserves régionales en 2015.Ce pourcentage fixe est calculé en divisant le plafond national ou régional pour le régime de paiement de base à fixer conformément, respectivement, à l'article 22, paragraphe 1, ou à l'article 23, paragraphe 2, du présent règlement pour l'année 2015, après application de la réduction linéaire prévue à l'article 30, paragraphe 1, ou, le cas échéant, à l'article 30, paragraphe 2, du présent règlement, par le montant des paiements pour l'année 2014 au titre du régime de paiement unique dans l'État membre ou la région concerné, avant application des réductions et exclusions prévues au titre II, chapitre 4, du règlement (CE) n° 73/2009 ".

8. Il résulte des dispositions précitées de l'article D. 615-24 du code rural et de la pêche maritime, et du point 2 de l'article 26 du règlement n° 1307/2013 auquel elles renvoient, que la valeur unitaire initiale des droits à paiement de base mentionnée à l'article 22 du règlement (UE) n° 809/2014 est déterminée selon un pourcentage fixe des paiements que l'agriculteur a reçus pour l'année 2014 au titre du régime de paiement unique.

9. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

10. Contrairement à ce que prétend le GAEC des Collines du Midi, la décision litigieuse ne fait nullement, par elle-même, application des textes antérieurs à la réforme résultant du règlement du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 instaurant des droits à paiement de base (DPB), en particulier des arrêtés du 20 novembre 2006 et du 23 février 2010 annulés par le Conseil d'Etat, en se bornant à reprendre le montant des paiements effectivement reçus en 2014 au titre des droits à paiement unique (DPU), ni ne peut, pour ce même motif, être regardée comme étant dépourvue de base légale. Par suite, en contestant le montant des DPU ainsi retenu, le GAEC des Collines du Midi doit nécessairement être regardé, ainsi que l'ont estimé les premiers juges, comme ayant entendu se prévaloir de l'illégalité de la décision du 18 avril 2014 fixant ces droits.

11. Toutefois, cette décision du 18 avril 2014 ne constituant pas la base légale de la décision litigieuse, laquelle n'a pas davantage été prise pour son application, le GAEC des Collines du Midi ne saurait utilement se prévaloir, par voie d'exception, de son illégalité dans la présente instance.

12. En outre, cette décision du 18 avril 2014 comportait la mention des voies et délais de recours ouverts à son encontre. Le GAEC des Collines du Midi ayant saisi le tribunal administratif de Lyon d'un recours tendant à l'annulation de cette décision, ainsi qu'à celle du rejet implicitement né sur son recours gracieux, il avait ainsi nécessairement connaissance de ces décisions au plus tard à la date d'enregistrement de ce recours, le 3 avril 2015, quelle que soit la dénomination donnée à la décision du 18 avril 2014 par les visas de l'ordonnance de désistement mettant fin à cette procédure. Le délai de recours de deux mois a ainsi couru à compter de cette même date. Par ailleurs, si, comme il le soutient, l'ordonnance du 7 mars 2017 constate seulement, à défaut de mention contraire, un désistement de cette instance, il est constant qu'il n'a pas engagé d'autre recours dans le délai imparti. Par suite, la décision du 18 avril 2014 était devenue définitive à la date à laquelle le GAEC des Collines du Midi s'est prévalu de son illégalité devant le tribunal administratif de Lyon, dans sa requête enregistrée le 6 mai 2019. Enfin, la décision du 18 avril 2014 n'ayant pas été spécialement adoptée en vue de permettre la détermination des droits du GAEC des Collines du Midi au titre de la campagne 2015, elle ne saurait former, avec la décision litigieuse, une opération complexe. Par suite, l'exception d'illégalité de la décision du 18 avril 2014 est également irrecevable.

13. L'exception d'illégalité de la décision du 18 avril 2014 dont se prévaut le GAEC des Collines du Midi ne peut dès lors qu'être écartée.

En ce qui concerne la décision du préfet de la Loire du 5 mars 2019 portant notification des DPB au titre de l'année 2018 :

14. En premier lieu, contrairement à ce que soutient le GAEC des Collines du Midi dans son mémoire en réplique pour contester la régularité de la subdélégation de signature consentie à M. C, le directeur départemental des territoires de la Loire avait lui-même reçu délégation à cette fin, non pas de Mme B, mais de M. D, nommé préfet de la Loire par décret du 3 mars 2016. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision en litige doit être écarté.

15. En second lieu, le GAEC des Collines du Midi se bornant, pour le surplus, à s'en remettre aux moyens soulevés à l'encontre de la décision relative aux aides de l'année 2015, ceux-ci ne peuvent qu'être écartés compte tenu de ce qui a été précisé aux points précédents.

16. Il résulte de tout ce qui précède que le GAEC des Collines du Midi n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. La présente décision rejetant les conclusions à fin d'annulation du GAEC des Collines du Midi et n'appelant, dès lors, aucune mesure d'exécution, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par le GAEC des Collines du Midi.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête du GAEC des Collines du Midi est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au groupement agricole d'exploitation en commun des Collines du Midi et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 18 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M. Gilles Fédi, président-assesseur,

Mme Sophie Corvellec, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mai 2023.

La rapporteure,

Sophie CorvellecLe président,

Jean-Yves TallecLa greffière,

Sandra Bertrand

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,