COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-22LY02344

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner solidairement le département du Rhône et la métropole de Lyon à lui verser une somme totale de 1 996 373,78 euros en réparation de préjudices financiers et du préjudice moral nés de l'illégalité fautive de la décision de la présidente du conseil général du Rhône du 12 février 2014 portant refus d'autorisation d'ouverture d'un établissement d'accueil d'enfants de moins de six ans.

Par un jugement n° 2006161 du 1er mars 2022, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 29 juillet 2022 et deux mémoires enregistrés le 16 mai et le 18 mai 2024, ces derniers non communiqués, Mme A B, représentée par la SELARL DBKM Avocats, agissant par Me Bapceres, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2006161 du 1er mars 2022 du tribunal administratif de Lyon ;

2°) d'annuler les décisions du 27 février 2020 et du 30 juin 2020 prises, respectivement, par le département du Rhône et la métropole de Lyon, portant rejet de sa réclamation préalable ;

3°) de condamner solidairement le département du Rhône et la métropole de Lyon à lui verser une somme totale de 1 996 373,78 euros en réparation de préjudices financiers et moral nés de l'illégalité fautive de la décision de la présidente du conseil général du Rhône du 12 février 2014 portant refus d'autorisation d'ouverture d'un établissement d'accueil d'enfants de moins de six ans ;

4°) de mettre à la charge du département du Rhône et de la métropole de Lyon une somme de 2 000 euros en application de C L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme B soutient que :

- le tribunal a méconnu l'autorité de la chose jugée attachée à un arrêt de la cour du 18 juillet 2019, en estimant que la décision du 12 février 2014 constitue une abrogation de l'autorisation tacite qu'elle détenait, qui peut être décidée à tout moment, alors que la cour avait jugé qu'il s'agissait d'un retrait, lequel ne pouvait pas légalement être décidé même en respectant la procédure contradictoire ;

- le tribunal a insuffisamment motivé son jugement en se bornant à affirmer que l'abrogation pouvait être prononcée à tout moment, sans indiquer quelle condition non remplie conduisait à une telle abrogation, qu'aucune disposition légale ne permet ;

- les premiers juges, estimant que cette abrogation était justifiée par la démission de membres du personnel le 6 février 2014 et par celle de la personne positionnée comme future directrice, et par l'absence de démonstration que la personne recrutée à compter du 14 février 2014 pour assurer cette direction serait munie des compétences pour ce faire, ont, outre inversé la charge de la preuve dans ce dernier cas, commis une erreur de droit ;

- ils ont dénaturé les pièces du dossier et également entaché le jugement d'une autre insuffisance de motivation en estimant que les pièces du dossier contredisaient son affirmation selon laquelle la structure a fonctionné et les salariés ont été payés ;

- ils ont commis une autre erreur de droit en jugeant que la crêche ne pouvait pas compter sur l'apport financier, à hauteur de 200 000 euros, de la caisse d'allocations familiales du Rhône, la demande de subvention étant seulement suspendue, à l'instigation du département du Rhône ;

- l'illégalité fautive de la décision du 14 février 2014 portant retrait de son agrément a généré :

* un préjudice financier de 13 838,96 euros et 204 935,62 euros, au titre de règlements d'échéances de prêt ;

* des frais de justice pour un montant de 35 599,20 euros ;

* une perte de gains professionnels totalisant un montant de 1 400 000 euros jusqu'à sa retraite ;

* un préjudice moral évalué à 80 000 euros ;

* le versement d'indemnités aux salariés licenciés pour un montant de 12 000 euros ;

* un préjudice de 250 000 euros correspondant à la somme nécessaire pour créer une nouvelle structure d'accueil.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 octobre 2022, le département du Rhône, représenté par la société civile professionnelle Desilets, Robbe, Roquel, agissant par Me Robbe, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme B d'une somme de 1 500 euros au titre de C L. 761-1 du code de justice administrative.

Le département fait valoir que :

- la requête est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- les conclusions dirigées à son encontre sont irrecevables, la compétence en cause ayant été transférée à la métropole de Lyon ;

- la même décision aurait été prise dans le cadre d'une procédure régulière car le projet comportait de graves lacunes au regard des effectifs et alors que la gérante faisait l'objet de poursuites judiciaires ;

- les préjudices ne présentent pas de caractère certain ou ne sont pas justifiés ou sont dépourvus de lien avec la décision fautive.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 janvier 2024, la métropole de Lyon, représentée par Me Romanet-Duteil, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme B d'une somme de 3 000 euros au titre de C L. 761-1 du code de justice administrative.

La métropole fait valoir que :

- les conditions d'ouverture de la crêche n'étaient plus réunies en février 2014 et, en vertu de C L. 442-2 du code des relations entre le public et l'administration, une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie peut être abrogée sans condition de délai ;

- les difficultés rencontrées par la requérante dans le financement de son projet et le recrutement de personnel qualifié tel que règlementairement requis pour le fonctionnement de la crêche auraient conduit l'autorité administrative à opposer un refus à sa demande d'ouverture de cet établissement ou à abroger l'autorisation tacite détenue, si bien que sa responsabilité ne saurait être recherchée ;

- en tout état de cause, elle serait fondée à opposer le comportement fautif de la requérante, à l'origine de la situation où elle se trouve ;

- les préjudices invoqués ne présentent pas de caractère certain, sont en sus dépourvus de lien avec la décision illégale fautive et la requérante est elle-même à l'origine de l'ensemble de ses préjudices.

Par une décision du 24 juin 2022, le bureau d'aide juridictionnelle a rejeté la demande d'aide juridictionnelle de Mme B. Le recours contre cette décision a été rejeté par une décision du 15 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales et l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 mai 2024 :

- le rapport de M. Gros, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Moutoussamy pour Mme B, celles de Me Romanet-Duteil pour la métropole de Lyon et celles de Me Goirand pour le département du Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A B a sollicité auprès du département du Rhône l'autorisation, prévue par C L. 2324-1 du code de la santé publique, de créer un établissement d'accueil d'enfants de moins de six ans, en l'espèce une crêche accueillant 20 enfants âgés de 2 mois et demi à 4 ans, dénommée , implantée à . En application des dispositions de C R. 2324-19 du même code, elle s'est trouvée titulaire, à compter du 3 août 2013, d'une autorisation tacite d'ouverture de cet établissement. Toutefois, par arrêté en date du 12 février 2014, qui a été notifié le 21 février suivant à Mme B, la présidente du conseil général du Rhône a rejeté la demande d'autorisation d'ouverture de l'établissement. Mme B n'a pas obtenu la suspension de cette décision. En revanche la cour, le 18 juillet 2019, a annulé un jugement du 6 juillet 2017 par lequel le tribunal administratif de Lyon avait rejeté la demande de Mme B tendant à l'annulation de cette décision du 12 février 2014. Mme B a alors demandé au département du Rhône et à la métropole de Lyon de l'indemniser des préjudices qu'elle alléguait résulter de la décision fautive du 12 février 2014. Elle relève appel du jugement du 1er mars 2022 du tribunal administratif de Lyon qui a rejeté sa demande tendant à la condamnation solidaire de ces deux collectivités territoriales à lui verser la somme de 1 996 373,78 euros.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. D'une part, aux termes de C L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Le tribunal a suffisamment répondu, aux points 5 et 8 du jugement, aux moyens que soulevait la requérante.

3. D'autre part, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Mme B ne peut donc utilement se prévaloir, pour demander l'annulation du jugement attaqué comme irrégulier, d'erreurs de droit que les premiers juges auraient commises, de dénaturation des pièces du dossier ou d'inversion de la charge de la preuve auxquelles ils se seraient livrés, ou de leur méconnaissance de l'autorité de la chose jugée dont est revêtu l'arrêt de la cour n° 17LY03347 du 18 juillet 2019.

Sur la détermination de la collectivité responsable :

4. Aux termes de C L. 3611-1 du code général des collectivités territoriales, issu de C 26 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles : " Il est créé une collectivité à statut particulier, au sens de C 72 de la Constitution, dénommée " métropole de Lyon ", en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales précédemment reconnue à celle-ci, du département du Rhône ". Aux termes de C L. 3641-2 du même code, issu des mêmes dispositions : " La métropole de Lyon exerce de plein droit les compétences que les lois, dans leurs dispositions non contraires au présent titre, attribuent au département ". C 36 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 précise en son I que : " Sous réserve de la publication de l'ordonnance mentionnée à C 39 dans le délai prévu au premier alinéa de ce même article, les articles 26 à 35 entrent en vigueur le 1er janvier 2015 ". Aux termes du premier alinéa de C 4 de l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 susvisée, prise en application de C 39 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 : " La métropole de Lyon est substituée à la communauté urbaine de Lyon, aux communes situées sur son territoire et au département du Rhône dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles en cours à la date de sa création, ainsi que dans l'ensemble de leurs droits et obligations, et dans toutes les délibérations et tous les actes de sa compétence ".

5. En application des dispositions rappelées ci-dessus, la métropole de Lyon est, de droit, substituée au département du Rhône dans les droits et obligations de cette collectivité concernant les actes relevant de sa compétence. Par suite, les conclusions indemnitaires de Mme B dirigées contre le département du Rhône doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires (dirigées contre la métropole de Lyon) :

6. Ainsi que l'a jugé la cour le 18 juillet 2019, l'arrêté du 12 février 2014 de la présidente du conseil général du département du Rhône portant refus d'autorisation d'ouverture de l'établissement d'accueil de jeunes enfants conçu par Mme B s'analyse comme un retrait de l'autorisation tacite que détenait cette dernière depuis le 3 août 2013, et un tel retrait est illégal pour n'avoir pas été précédé de la procédure contradictoire alors prévue par C 24 de la loi du 12 avril 2000. Ce retrait illégal constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la métropole, substituée au département, à l'égard de Mme B, pour autant qu'il en soit résulté pour celle-ci un préjudice direct et certain. Mais, lorsqu'est sollicité le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'un vice de procédure, il appartient au juge de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise dans le cadre d'une procédure régulière. Si tel est le cas, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme trouvant sa cause directe dans le vice de procédure entachant la décision administrative illégale.

7. Pour retirer à Mme B, par la décision en litige du 12 février 2014, l'autorisation tacitement délivrée, la présidente du conseil général, après avoir visé le rapport du 6 février 2014 de la médecin responsable territoriale santé qui a émis un avis réservé sur le projet, a estimé que le projet d'établissement, qui décrit les conditions d'accueil, de soins, de développement, d'éveil et de bien-être des enfants, ne pourrait pas être mis en œuvre du fait de la suspension de l'instruction des demandes de subventions d'investissement et de fonctionnement présentées par la requérante auprès de la caisse d'allocations familiales du Rhône.

8. C R. 2324-18 du code de la santé publique dispose que le dossier de demande d'autorisation comporte, notamment, un projet d'établissement ou de service, qui lui-même comprend, selon C R. 2324-29 du même code, un projet éducatif qui précise " les dispositions prises pour assurer l'accueil, le soin, le développement, l'éveil et le bien-être des enfants ". C R. 2324-18 disposait que le dossier comporte " Les objectifs, les modalités d'accueil et les moyens mis en œuvre, en fonction du public accueilli et du contexte local, notamment en ce qui concerne les capacités d'accueil et les effectifs ainsi que la qualification des personnels ".

9. Il résulte de l'instruction, en particulier du compte de résultat prévisionnel de la crêche gérée par Mme B, que les produits de cet établissement devaient être constitués à près de 85 % par la prestation de service unique (PSU), qui est une subvention de fonctionnement versée par la caisse d'allocations familiales du Rhône, et, pour 7 %, par une subvention d'investissement accordée également par la caisse. Or, par un courrier du 31 janvier 2014, le directeur de cette caisse a informé la présidente du conseil général que l'instruction des demandes de ces subventions était suspendue en raison d'" éléments litigieux " ayant conduit la caisse à faire appel à un avocat pour une éventuelle action en justice. La requérante, qui se borne à soutenir que cette suspension est due à une fausse information émanant du département, n'apporte aucun démenti à un tel constat et ne démontre pas, par la production des bulletins de salaire du mois d'avril des sept salariés de la crêche, dont le sien, qu'elle disposait de capacités financières susceptibles de pallier l'absence durable de versement des subventions de la caisse d'allocations familiales. Dans ces conditions, le projet ne pouvait pas être mené à bien. De ce fait, malgré la nature et la gravité de l'irrégularité procédurale commise par le département, qui n'a pas préalablement invité Mme B à présenter des observations sur la mesure qu'il envisageait de prendre, la privant ainsi d'une garantie, la même décision de retrait aurait pu être légalement prise dans le cadre d'une procédure régulière. La requérante n'établit ainsi pas que cette irrégularité procédurale est la cause des préjudices qu'elle allègue avoir subis. Il n'existe donc pas de lien de causalité entre ces préjudices et la faute commise par le département du Rhône.

10. Il résulte de tout ce qui précède, sans besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 1er mars 2022, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation de ses préjudices.

Sur les frais d'instance :

11. Les dispositions de C L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole de Lyon, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, ou du département du Rhône, qui ne l'est pas davantage, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la requérante le versement à la métropole de Lyon et au département du Rhône de la somme que chacune de ces collectivités demande en application de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

C 1er : La requête de Mme B est rejetée.

C 2 : Les conclusions de la métropole de Lyon et du département du Rhône fondées sur les dispositions de C L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

C 3er : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B, à la métropole de Lyon et au département du Rhône.

Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Stillmunkes, président assesseur,

M. Gros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024.

Le rapporteur,

B. Gros

Le président,

F. Pourny

La greffière,

B. Berger

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,