COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-22LY02624

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société Antic Mat a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 18 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Poule-les-Echarmeaux (69870) a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme, ensemble la décision rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 2104770 du 29 juin 2022, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa requête.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires enregistrés les 29 août 2022, 13 avril 2023, 2 juin 2023 et 29 septembre 2023, ces deux derniers n'ayant pas été communiqués, la société Antic Mat, représentée par le cabinet LEGA-CITE, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 29 juin 2022 ;

2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Poule-les-Echarmeaux (69870) a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Poule-les-Echarmeaux le versement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la phase de concertation préalable est irrégulière en raison de l'indigence des objectifs fixés pour l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) et de l'absence d'information du public par voie de presse et par son site internet ; la délibération n° 2015-067 n'est pas accessible et n'a pas été communiquée par la commune ;

- les règles de l'enquête publique ont été méconnues en l'absence d'avis personnel du commissaire-enquêteur et d'avis des observations du public ;

- les dispositions de l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme ont été méconnues ;

- le PLU en litige est incompatible avec le SCOT Beaujolais concernant le nombre de logements prévus et le nombre de terrains classés en zone U, qui a augmenté entre l'arrêt et l'approbation du PLU ;

- le règlement est incohérent avec le PADD concernant les énergies renouvelables ;

- le rapport de présentation est incomplet s'agissant des indicateurs de suivi sur l'objectif de promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales au sens du 8° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- le classement en zone N des parcelles cadastrées section ZT nos 97, 98 et 99 lui appartenant est incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et méconnaît les dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-2 du code de l'urbanisme ; il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; les parcelles auraient dû être classées en zone Ni dédiée aux activités économiques et la marge de recul instaurée doit être supprimée sur ces trois parcelles.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 mars et 25 mai 2023, la commune de Poule-les-Echarmeaux, représentée par la Selas Adaltys Affaires publiques, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la requérante le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 juin 2023.

Par courrier du 13 septembre 2023, la cour a demandé à la commune de Poule-lès-Echarmeaux, la production de pièces pour compléter l'instruction (délibération n° 2015-067 du 22 mai 2015 prescrivant la révision générale du plan local d'urbanisme), en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Burnichon, première conseillère,

- les conclusions de Mme Conesa-Terrade, rapporteure publique,

- les observations de Me Garaud substituant Me Jacques pour la société Antic Mat et de Me Petit pour la commune de Poule-les-Echarmeaux.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Antic Mat, qui exerce une activité de collecte de déchets inertes non dangereux sur le territoire de la commune de Poule-les-Echarmeaux, relève appel du jugement du 29 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la délibération du 18 décembre 2020 du conseil municipal de Poules-les-Echarmeaux approuvant son plan local d'urbanisme (PLU).

Sur la légalité de la délibération du 18 décembre 2020 :

2. En premier lieu, les moyens tirés, d'une part, de ce que la phase de concertation préalable est irrégulière en raison de l'indigence des objectifs fixés pour l'élaboration du PLU et, d'autre part, de l'absence d'information du public par voie de presse et par la voie du site internet et de l'inaccessibilité de la délibération du 22 mai 2015 prescrivant la révision générale du PLU, doivent être écartés par les motifs retenus par les premiers juges qu'il y a lieu pour la cour d'adopter.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./ Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. /() ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

4. Il ressort du rapport du commissaire-enquêteur, réalisé après l'enquête publique qui a eu lieu du 20 juillet 2020 au 22 août 2020, que ce dernier a listé les observations présentées lors de l'enquête et la réponse du maître d'ouvrage avant d'exposer sa propre analyse. La circonstance, qu'à plusieurs reprises, le commissaire-enquêteur a estimé que les dispositions arrêtées par la commune étaient " satisfaisantes ", ne démontre pas une absence d'examen de ces observations ou d'avis personnel, étant relevé qu'il a justifié sa position au regard des objectifs précités ou encore a émis des recommandations d'ajustement du projet de PLU au regard de certaines observations du public.

5. En troisième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-13 du code de l'urbanisme doit être écarté en ce qu'il n'est pas assorti de précisions suffisantes en appel permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé.

6. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme alors applicable : " Les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; / () ".

7. Le document d'orientations et d'objectifs du SCOT du Beaujolais prévoit, dans le cadre de ses développements sur le volume général de logements à construire, que " dans les communes en secteur diffus (villages), seules deux possibilités sont offertes, avec une densité d'au moins 10 logements par hectare. Les extensions seront localisées au plus proche des bourgs en évitant le mitage. (). Les deux possibilités sont : - Cas général : ces communes peuvent prévoir la construction de 4,5 logements par an pour 1000 habitants ; /() ". Lors de son analyse des avis des personnes publiques associées et de son avis sur le PLU en litige, le commissaire-enquêteur a relevé que le SCOT préconise la production d'environ 56 logements sur 15 ans avec une densité minimum de 10 logements/ha, avant de relever que les services de l'État et de la CDPENAF ont demandé de réduire la production de logements en maintenant la zone AU mais en retirant des dents creuses à l'interface avec la zone naturelle au nord-ouest du bourg. Afin de prendre en compte cette demande de réduction de la zone AUa située à l'est du bourg et d'intégration des orientations du SCOT en matière de densité pour la commune, le PLU adopté prévoit désormais une densité moyenne de 13 logements/hectares, qui est ainsi supérieure à celle attendue par le SCOT. Le rapport de présentation du PLU rappelle également que le PADD prévoit une croissance démographique d'environ 0,5 %/an, ce qui rend nécessaire la production d'entre 55 et 60 logements sur une fourchette de temps de 12 à 15 ans avec une densité moyenne de constructions avoisinant 10 logements/ha. Il y est également précisé que le PLU inscrit une extension urbaine hors de l'enveloppe déjà bâtie très réduite (0,25 ha) afin de permettre de développer un tènement de taille significative. Enfin, des orientations d'aménagement et de programmation encadrent le principal secteur de développement et prévoient, au regard de la capacité de ce site et des formes bâties adjacentes (habitat pavillonnaire peu dense, 5- 6 logements /ha), des formes à majorité pavillonnaire mais avec une densité supérieure (avoisinant 15 logements/ha). Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, et alors au demeurant que les objectifs précités du SCOT ne visent que les logements à créer et non les réhabilitations de logements vacants existants, la société Antic Mat n'est pas fondée à soutenir que le PLU en litige est incompatible avec le SCOT Beaujolais concernant le nombre de logements prévus.

8. En cinquième lieu, aux termes du I de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101- 3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

9. Si l'un des objectifs du PADD, dans le cadre de la valorisation des qualités paysagères et de la préservation des ressources, est le développement d'énergies renouvelables, l'absence de dispositions spécifiques relatives aux énergies renouvelables au sein du règlement n'emporte pas une incohérence avec le PADD.

10. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à compter du 1er janvier 2016 : " Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 () ". Ce dernier article prévoit que : " Neuf ans au plus après la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme, ou la dernière délibération portant révision complète de ce plan, ou la délibération ayant décidé son maintien en vigueur en application du présent article, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal procède à une analyse des résultats de l'application du plan, au regard des objectifs visés à l'article L. 101-2 () ". En vertu de ce dernier article : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () 8° La promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales. ".

11. Il résulte de ces dispositions que les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan local d'urbanisme à laquelle il devra être procédé neuf ans au plus tard après son approbation, en vue de décider de son éventuelle révision, doivent être identifiés dès l'élaboration du plan et figurer dans le rapport de présentation. Si l'absence dans le plan local d'urbanisme approuvé de tels indicateurs est constitutive d'une illégalité, une telle illégalité, qui est par elle-même, eu égard à l'objet des indicateurs, sans conséquence sur le plan local d'urbanisme en tant qu'il fixe les règles susceptibles d'être opposées aux demandes d'autorisation d'urbanisme, n'est de nature à justifier que l'annulation partielle de la délibération approuvant le plan, en tant seulement qu'elle a omis d'identifier les indicateurs en cause.

12. Les seules références à l'objectif de diversification résidentielle des personnes âgées avec l'identification d'un secteur pour la réalisation de logement dédiés aux personnes âgées ne sauraient constituer un indicateur pour apprécier l'analyse des résultats de l'application du plan quant à la promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales. Dès lors, la société Antic Mat est fondée à soutenir que la délibération en litige est entachée d'illégalité en tant qu'elle ne comporte pas un tel indicateur.

13. En septième lieu, si le PADD prévoit comme objectif d'affirmer la vocation commerciale et touristique du col des Echarmeaux (activités, hébergements touristiques, équipements) et d'offrir des conditions favorables au maintien et au développement des commerces dans le bourg, afin de le conforter, l'activité de la société requérante, qui consiste dans la collecte de déchets inertes non dangereux, ne relève pas des activités économiques visées par le PADD alors que ce dernier prévoit également de préserver la qualité des paysages et de préserver les ressources sur ce secteur. Dès lors, la société Antic Mat n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone N de parcelles cadastrées section ZT nos 97, 98 et 99 lui appartenant est incohérent avec les orientations du PADD.

14. En huitième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

15. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles nos 97, 98 et 99 appartenant à la société requérante et classées en zone N par le PLU en litige, sont dans un secteur éloigné du centre du bourg, ne supportant qu'une urbanisation très diffuse, essentiellement de l'autre côté de la route de Beaujeu. Les parcelles en litige ne supportent qu'un dépôt de matériaux et matériels divers de faible importance entreposés pour les besoins de l'activité de la société requérante et réalisé sans aménagement spécifique, ainsi qu'une construction ancienne de faible volumétrie. Ces mêmes parcelles jouxtent un vaste secteur ayant conservé un caractère naturel, dans le secteur du col des Echarmeaux, qui est identifié par le PLU pour sa richesse naturelle ainsi que son caractère bucolique et champêtre, et elles contribuent à la valeur paysagère et patrimoniale des lieux. Par ailleurs, comme le précisent le rapport de présentation et le PADD, les auteurs du plan d'urbanisme ont entendu protéger les espaces naturels, notamment ceux qu'il identifie. Compte tenu des objectifs poursuivis par les auteurs du PLU en litige, et alors que la société requérante ne peut utilement faire valoir qu'un classement en zone Ni aurait été plus pertinent, cette dernière n'est pas fondée à soutenir que le classement ainsi retenu est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

16. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. ". Si le secteur comprend plusieurs constructions de l'autre côté de la route départementale et à proximité du rond-point, les parcelles en litige, contrairement à ce que soutient la société requérante, sont éloignées de ces constructions et ne peuvent être regardées comme comprises dans un espace urbanisé de la commune au sens des dispositions précitées. La société Antic Mat n'est dès lors pas fondée à soutenir que la marge de recul de soixante-quinze mètres grevant les trois parcelles lui appartenant est entachée d'illégalité.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Antic Mat est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 18 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Poule-les-Echarmeaux a approuvé la révision de son PLU, ensemble la décision rejetant son recours gracieux, en tant que le rapport de présentation ne comporte pas des indicateurs de suivi sur l'objectif de promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales au sens du 8° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Elle est par conséquent fondée à demander l'annulation du jugement attaqué dans cette mesure.

Sur les frais liés au litige :

18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La délibération du 18 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Poule-les-Echarmeaux a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme, ensemble la décision de rejet du recours gracieux de la société Antic Mat, sont annulées en tant que le rapport de présentation ne comporte pas des indicateurs de suivi sur l'objectif de promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales au sens du 8° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

Article 2 : Le jugement n° 2104770 du 29 juin 2022 du tribunal administratif de Lyon est annulé en tant qu'il n'a pas annulé la délibération du 18 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Poule-les-Echarmeaux a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme dans la mesure indiquée à l'article 1er ci-dessus.

Article 3 : Les conclusions présentées par les parties tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Antic Mat et à la commune de Poule-les-Echarmeaux.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre,

Mme Camille Vinet, présidente assesseure,

Mme Claire Burnichon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 octobre 2023.

La rapporteure,

C. BurnichonLa présidente,

M. A

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,