COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-23LY00492

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 février 2023, la SAS Carrefour Hypermarchés, représentée par Me Jourdan, demande à la cour :

1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 13 décembre 2022 par lequel le maire de La Ravoire a accordé à la SAS Super Granier un permis en vue de l'extension d'un supermarché, la création d'un parking aérien et le réaménagement des abords d'un terrain situé sur le territoire de la commune de La Ravoire ;

2°) de mettre à la charge de la commune de La Ravoire, une somme de 3 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la cour est compétente pour connaître du litige ;

- elle dispose d'un intérêt à agir et sa requête est recevable ;

- la décision en litige a été prise par une autorité incompétente ;

- le projet sera nuisible à l'animation de la vie locale ;

- ses effets sur les flux de circulation et de transports sont de nature à générer des difficultés de trafic et des accidents ;

- la création du second étage de l'aire de stationnement n'est pas compatible avec les prescriptions du document d'aménagement artisanal et commercial du schéma de cohérence territoriale applicable, dès lors que ce second étage n'envisage aucune mutualisation ;

- le projet ne tend pas à l'amélioration architecturale et paysagère du site ;

- il ne procède nullement à l'amélioration du bâti existant en matière de qualité environnementale, ni en matière d'insertion paysagère et architecturale ;

- ce projet contribuera à accentuer la dévitalisation commerciale des communes voisines.

Par un mémoire enregistré le 18 avril 2023, la SAS Super Granier, représentée par Me Camus, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le signataire de la décision en litige bénéficiait d'une délégation de signature ;

- le projet est compatible avec le schéma de cohérence territoriale de Métropole Savoie ;

- il n'aura pas d'impact négatif sur l'animation de la vie urbaine des commerces du centre-ville en raison des taux de vacance commerciale de la ville, des communes limitrophes et du territoire de Chambéry ;

- il n'aura pas plus d'impact négatif sur les flux de circulation ;

- il sera suffisamment desservi par les transports en commun ;

- il répond aux exigences d'une consommation économe de l'espace, ainsi qu'aux préoccupations environnementales ;

- il tend à améliorer le traitement paysager et architectural de l'existant ;

- il intègre les enjeux de performance énergétique ainsi que les énergies renouvelables ;

- il n'est pas de nature à impacter le commerce de centre-ville, ni le centre-ville de Chambéry.

Par un mémoire enregistré le 9 novembre 2023, la commune de La Ravoire, représentée par Me Fiat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le président de la SAS Carrefour Hypermarchés n'a pas été habilité pour agir à la présente instance ;

- la requérante ne justifie pas d'un intérêt à agir ;

- la décision en litige a été signée par une autorité compétente ;

- le projet est compatible avec le schéma de cohérence territoriale de Métropole Savoie ;

- il n'est pas de nature à affecter négativement l'animation de la vie urbaine et rurale de son environnement mais s'inscrit au contraire en cohésion avec l'évolution de son territoire ;

- il ne va pas générer de difficultés sur le trafic ou risques d'accidents ;

- il est suffisamment desservi par les transports collectifs ;

- l'aire de stationnement est compatible avec le schéma de cohérence territoriale ;

- le projet prévoit des améliorations en matière d'insertion paysagère et architecturale, ainsi qu'en matière environnementale ;

-il n'aura pas d'impact sur l'animation de la vie locale.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de commerce ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, présidente ;

- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ;

- les observations de Me Le Roy, représentant la commune de La Ravoire et Me Camus, représentant la SAS Super Granier ;

Considérant ce qui suit :

1. Le 19 octobre 2021, la SAS Super Granier a sollicité la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale portant sur l'extension de la surface de vente du supermarché qu'elle exploite à l'enseigne " Super U " sur le territoire de la commune de La Ravoire, à hauteur de 990 m² et sur l'extension du drive attenant. Alors que la commission départementale d'aménagement commercial de la Savoie s'était prononcée en faveur du projet, la Commission nationale d'aménagement commercial, sur les recours des sociétés SNC Lidl et Carrefour Hypermarchés, a émis un avis défavorable le 7 avril 2022, avec possibilité de la saisir directement en application des dispositions de l'article L. 752-21 du code de commerce qui prévoient une procédure dite de " revoyure ". Le 2 août 2022, la SAS Super Granier a déposé une nouvelle demande de permis de construire. Directement saisie, la Commission nationale d'aménagement commercial a, le 27 octobre 2022, émis un avis favorable au projet faisant l'objet de cette nouvelle demande. Par un arrêté du 13 décembre 2022, le maire de la commune de La Ravoire a délivré le permis de construire sollicité. La SAS Carrefour Hypermarchés, qui exploite un supermarché dans la zone de chalandise du projet, demande à la cour d'annuler ce permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

Sur la légalité de l'arrêté du maire de La Ravoire du 13 décembre 2022 :

En ce qui concerne le moyen tiré du vice d'incompétence :

2. Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () " et aux termes du I de l'article L. 2131-1 de ce code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, qu'il a été procédé à la transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement prévue par cet article. ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, le maire de La Ravoire a accordé, par un arrêté du 24 septembre 2020, régulièrement publié, une délégation de fonction à M. A B, son 3ème adjoint, à l'effet de signer, notamment, les autorisations d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision en litige doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce :

4. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs () ".

5. D'une part, il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.

6. D'autre part, il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent.

S'agissant de la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Métropole-Savoie :

7. La requérante fait valoir que l'autorisation en litige, relative à l'extension de 990 m² de la surface de vente pour une surface totale de 4 990 m², n'est pas compatible avec la limitation de l'extension des zones commerciales périphériques existantes, dont la nécessité est rappelée tant dans le rapport de présentation du SCoT Métropole-Savoie que dans le projet d'aménagement et de développement durable et le document d'orientations et d'objectifs. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe au sein d'un pôle de destination commerciale majeure, un tel pôle étant identifié par le document d'aménagement artisanal et commercial comme un secteur préférentiel d'accueil des commerces, notamment pour les polarités périphériques, comprenant en particulier un objectif de modernisation et de densification " au sein de leur emprise actuelle ". En l'espèce, contrairement à ce que soutient la requérante, le projet n'entraîne aucune extension du terrain d'assiette existant, mais vise à une modernisation et une densification de l'existant, notamment en prévoyant une extension sur un terrain contigu sur lequel était implanté un ancien bâtiment d'activités récemment démoli et en surélevant le parking aérien. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet en litige serait incompatible avec le SCoT Métropole-Savoie.

S'agissant de l'aménagement du territoire :

8. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi susvisée du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes.

9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige consiste en l'extension d'un magasin d'alimentation existant, situé à 500 mètres du centre-ville au sein d'une zone d'activités économiques et à proximité immédiate d'habitations, et qu'il devra s'accompagner d'une augmentation de l'offre alimentaire en produits " bio ", " vrac ", et " Fait sur Place " permettant de développer un réseau d'approvisionnement local. Il en ressort également qu'il accompagnera l'évolution démographique de la commune et de la zone de chalandise en constante augmentation (+10.8% entre 2008 et 2018), ainsi que les opérations de constructions de logements qui ont été autorisées, répondant ainsi à de nouveaux besoins alimentaires de la population de la commune et permettant une offre de proximité. Par ailleurs, la requérante ne peut utilement faire état de la forte densité de l'offre commerciale au sein de la zone concernée, dès lors que depuis l'entrée en vigueur de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figure plus au nombre des critères à prendre en compte par la Commission nationale d'aménagement commercial. Par suite, alors même que le centre-ville de La Ravoire comporte un taux de vacance commerciale supérieur à la moyenne et que la commune limitrophe de Chambéry, qui contrairement à ce que soutient la requérante a fait l'objet d'une analyse spécifique dans l'étude d'impact réalisée en juin 2022, bénéficie de contributions du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce ainsi que d'une opération de revitalisation du territoire, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet aurait un impact négatif sur l'animation locale ou sur les commerces de centre-ville.

10. En deuxième lieu, en se bornant à faire valoir que le projet en litige sera de nature à aggraver les conditions de circulation et à créer des risques sécuritaires importants, la requérante ne critique pas sérieusement les conclusions de l'étude de flux réalisée par le cabinet Trec Service qui indique que les infrastructures routières au droit du projet sont suffisantes pour absorber la circulation de véhicules supplémentaires induite par le projet, dans des conditions satisfaisantes, et que le projet n'entraînera pas de dégradation sur le fonctionnement du carrefour giratoire situé à l'intersection de la rue René Cassin et de l'avenue du Pré Renaud. Enfin, la seule circonstance que la fréquentation touristique au sein de la zone de chalandise en période hivernale engendre de fréquents bouchons sur la voie rapide de Chambéry ne suffit pas à établir que l'étude de flux aurait nécessité, en l'espèce, de distinguer les effets du projet sur les flux de transports entre la basse et la haute saison.

11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'arrêt de transport en commun le plus proche est situé à 250 mètres du projet, le long de l'Avenue du Pré Renaud via la ligne 3 et permet un accès au projet par un cheminement piétonnier sécurisé et accessible aux personnes à mobilité réduite. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance d'accessibilité du projet par les transports collectifs sera écarté.

12. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux prévoit la création d'un second étage du parking aérien permettant de porter le nombre de places de stationnement de 403 à 496, sans augmentation de l'emprise foncière dédiée aux aires de stationnement. Par ailleurs, il est prévu de couvrir ce second étage de stationnement de 782 panneaux photovoltaïques installés sur des ombrières, en conformité avec l'objectif défini par le document d'orientations et d'objectifs concernant la couverture solaire des ouvrages de stationnement situés, comme en l'espèce, au sein d'un pôle de destination commerciale majeure. A ce titre, et contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des dispositions du document d'aménagement artisanal et commercial, applicables aux pôles de destination commerciale majeure, qu'elles visent à encourager la mutualisation des accès et des stationnements.

S'agissant du développement durable :

13. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier présenté à la Commission nationale d'aménagement commercial, dans le cadre de la procédure dite de " revoyure ", que le projet améliore l'aspect du bâtiment existant notamment par la mise en place d'une nouvelle enseigne intégrée à la construction sur la façade nord, par la création d'un îlot d'espace vert le long de la façade ouest, qui sera habillée d'un bardage gris-brun, par la création d'un autre îlot d'espace vert le long de la façade sud et par la création d'ouvertures, permettant l'apport d'un éclairage naturel, en façade est, correspondant à l'extension qui sera réalisée en arc de cercle et comportera, en son angle, un bosquet d'arbres ainsi qu'une toiture végétalisée. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le projet augmentera de manière significative la surface d'espaces verts, qui passera de 371 m² à 1 770 m². Par suite, et alors même que le projet ne ferait pas usage des matériaux caractéristiques des filières de productions locales de la région de Chambéry, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation en ce qui concerne l'insertion paysagère et architecturale du projet devra être écarté.

14. En second lieu, si la requérante soutient que le projet ne justifie pas d'une qualité environnementale suffisante, il ressort des pièces du dossier que le projet comporte l'installation de panneaux photovoltaïques sur les ombrières installées au dernier étage du parking aérien, qu'il prévoit un éclairage en led et que l'extension respectera la norme de construction " réglementation technique 2012 " (RT 2012), alors que des travaux effectués en 2015 ont permis de diminuer la consommation énergétique du bâtiment existant. Enfin, le projet prévoit une augmentation de la surface perméable du site qui passera à 13,17 % de la parcelle.

S'agissant de la protection du consommateur :

15. Pour les mêmes motifs que ceux qui ont été exposés au point 9 du présent arrêt, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet constituerait une menace pour la pérennité et l'équilibre des commerces du centre-ville de Chambéry et des communes voisines.

16. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposée en défense, la SAS Carrefour Hypermarchés n'est pas fondée à demander, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'annulation de l'arrêté du 13 décembre 2022 par lequel le maire de La Ravoire a accordé à la SAS Super Granier un permis en vue de l'extension d'un supermarché, de la création d'un parking aérien et du réaménagement des abords d'un terrain situé sur le territoire de la commune de La Ravoire.

Sur les frais liés à l'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SAS Carrefour Hypermarchés, au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance.

18. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement d'une somme de 2 500 euros à la commune de La Ravoire et une somme de 2 500 euros à la SAS Super Granier au titre des frais exposés par elles dans cette instance.

DECIDE :

Article 1er :La requête de la SAS Carrefour Hypermarchés est rejetée.

Article 2 :La SAS Carrefour Hypermarchés versera à la commune de La Ravoire une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 :La SAS Carrefour Hypermarchés versera à la SAS Super Granier une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 :Le présent arrêt sera notifié à la SAS Carrefour Hypermarchés, à la SAS Super Granier, à la commune de La Ravoire et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée à la présidente de la Commission nationale d'aménagement commercial.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Dèche, présidente,

Mme Vergnaud, première conseillère,

Mme Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.

La rapporteure,

P. Dèche

L'assesseure la plus ancienne,

E. Vergnaud

Le greffier en chef,

C. Gomez

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier en chef

lc