COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-23LY00795

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Sous le n° 2000763, Mme A C a demandé au tribunal administratif de Grenoble, d'une part, d'annuler l'arrêté n° 19-DS-0381 du 14 novembre 2019, par lequel le président du conseil départemental de la Drôme a refusé de renouveler son agrément en qualité d'accueillante familiale et, d'autre part, d'enjoindre au président du conseil départemental de la Drôme, dans le délai de trois jours à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 250 euros par jour de retard, d'instruire à nouveau sa demande de renouvellement d'agrément.

Sous le n° 2101656, Mme A C a demandé au tribunal administratif de Grenoble de condamner le département de la Drôme à lui verser une indemnité totale de 63 042 euros en réparation du préjudice subi en raison de l'illégalité des refus de renouvellement de son agrément d'accueillante familiale, ainsi que de la carence fautive du département à tirer les conséquences pratiques desdites décisions, outre intérêts de droit à compter du 18 novembre 2020, capitalisés au 18 novembre 2021.

Par un jugement n° 2000763-2101656 du 30 décembre 2022 le tribunal administratif de Grenoble a annulé l'arrêté n° 19-DS-0381 du 14 novembre 2019 par lequel le président du conseil départemental de la Drôme a refusé de renouveler l'agrément de Mme C en qualité d'accueillante familiale, a enjoint au département de la Drôme de réexaminer la situation de l'intéressée dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, l'a condamné à verser à la requérante la somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

I - Par une requête, enregistrée le 2 mars 2023 sous le n° 23LY00795, et un mémoire, enregistré le 6 octobre 2023 qui n'a pas été communiqué, Mme A C, représentée par Me Cozon, demande à la cour :

1°) de réformer le jugement n° 2000763-2101656 du 30 décembre 2022 du tribunal administratif de Grenoble en tant qu'il statue sur ses conclusions en excès de pouvoir ;

2°) d'annuler l'arrêté n° 19-DS-0381 du 14 novembre 2019, par lequel le président du conseil départemental de la Drôme a refusé de renouveler son agrément en qualité d'accueillante familiale ;

3 ) de mettre à la charge du département de la Drôme la somme de 3 618 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal n'a pas tiré toutes les conséquences de sa propre décision, ni de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 6 juillet 2021 ; l'arrêté du 14 novembre 2019 contesté est entaché d'irrégularités susceptibles d'avoir eu une incidence sur le sens de la décision de non renouvellement d'agrément qui lui a été opposée ; or, le tribunal n'a pas statué sur les moyens de légalité interne soulevés à l'encontre de l'arrêté litigieux ;

- la réalité des griefs justifiant le non renouvellement de son agrément n'est pas établie.

Par un mémoire en défense enregistré le 15 septembre 2023, le département de la Drôme, représenté par Me Le Chatelier, conclut au rejet de la requête et demande à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors que le tribunal a intégralement fait droit aux demandes présentées par Mme C dans l'instance n° 2000763 en annulant l'arrêté du 14 novembre 2019 et en enjoignant au département de la Drôme de réexaminer la situation de l'intéressée dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement ;

- en tout état de cause, la requête n'est pas fondée, dès lors notamment que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 6 juillet 2021, devenu définitif, a statué sur l'appel du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 18 juin 2019 en considérant que les motifs de la première décision de non renouvellement d'agrément du 8 novembre 2016 étaient matériellement et juridiquement fondés, tout en confirmant son annulation pour vice de forme ;

- par conséquent, le département était bien fondé, par la nouvelle décision du 14 novembre 2019, à refuser le renouvellement de l'agrément de Mme C.

Par une ordonnance du 5 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 octobre 2023 à 16h30.

II - Par une requête, enregistrée le 2 mars 2023 sous le n° 23LY00796, et un mémoire, enregistré le 6 octobre 2023 qui n'a pas été communiqué, Mme A C, représentée par Me Cozon, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2000763-2101656 du 30 décembre 2022 du tribunal administratif de Grenoble en tant qu'il a rejeté ses conclusions indemnitaires ;

2°) de condamner le département de la Drôme à lui verser une somme totale de 63 042 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 18 novembre 2020 et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis à raison de l'illégalité des refus de renouvellement de son agrément d'accueillante familiale ;

3 ) de mettre à la charge du département de la Drôme la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le refus illégal de sa demande de renouvellement d'agrément en qualité d'accueillante familiale, réitéré à deux reprises, est constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité du département de la Drôme ;

- le tribunal n'a pas tiré toutes les conséquences de sa propre décision et c'est à tort qu'il n'a pas statué sur les moyens de légalité interne soulevés à l'encontre de l'arrêté litigieux ;

- elle est fondée à se prévaloir de ses pertes de rémunérations résultant de l'absence d'agrément pour l'accueil permanent d'une personne handicapée à compter de novembre 2016 et jusqu'au placement de cette personne dans un établissement spécialisé en 2019 ; des pertes de rémunération résultant de l'accueil séquentiel un week-end par mois d'une seconde personne handicapée et de celles résultant de l'impossibilité d'accueillir temporairement une personne handicapée à raison d'une semaine par mois ;

- elle est fondée à se voir indemniser des troubles dans ses conditions d'existence ainsi que de l'atteinte à sa réputation professionnelle et de son préjudice moral résultant de ces refus d'agrément.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2023, le département de la Drôme, représenté par Me Le Chatelier, conclut au rejet de la requête et demande à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les illégalités externes retenues pour justifier l'annulation des décisions des 8 novembre 2016 et 14 novembre 2019, n'ouvraient pas droit à réparation dès lors qu'elles ne s'opposaient pas à ce que le département puisse prendre la même décision en respectant les règles de forme, de procédure et de compétence, notamment dès lors que par son arrêt du 6 juillet 2021, devenu définitif, la cour administrative d'appel de Lyon a considéré que les motifs du refus d'agrément du 8 novembre 2016 étaient matériellement et juridiquement fondés et que la décision du 14 novembre 2019 repose sur des motifs similaires ;

- en tout état de cause aucun des préjudices invoqués n'ouvre droit à réparation.

Par une ordonnance du 5 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 octobre 2023 à 16h30.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Vergnaud, première conseillère,

- les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Cozon, représentant Mme C et de Me Bosquet, substituant Me Le Chatelier, représentant le département de la Drôme.

Deux notes en délibéré, présentées pour Mme C, ont été enregistrées le 22 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C, titulaire depuis 1992 d'un agrément en qualité d'accueillante familiale délivré par le département de la Drôme, était autorisée, en dernier lieu, à accueillir à son domicile deux personnes handicapées à temps complet et une personne handicapée à temps partiel. Le 12 septembre 2016, elle a sollicité le renouvellement de cet agrément en vue d'accueillir une personne handicapée à temps complet et une personne handicapée à temps partiel, temporairement ou en séquentiel. Par un arrêté du 8 novembre 2016, le président du conseil départemental de la Drôme a refusé de renouveler l'agrément de l'intéressée. Par jugement du 18 juin 2019 le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette décision et a enjoint au département de la Drôme de réexaminer la situation de Mme C dans le délai de deux mois. Par un arrêt du 6 juillet 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a confirmé l'annulation de l'arrêté du 8 novembre 2016 en procédant à une substitution de motif. Dans l'intervalle et par un nouvel arrêté du 14 novembre 2019, pris en exécution du jugement du tribunal administratif de Grenoble précité, le département de la Drôme a de nouveau refusé de renouveler l'agrément de Mme C. Par une demande, réceptionnée par le département de la Drôme le 18 novembre 2020, Mme C a présenté une demande tendant à l'indemnisation des préjudices résultant pour elle de l'illégalité fautive des décisions de refus de renouvellement d'agrément qui lui ont été opposées. Par un jugement du 30 décembre 2022, le tribunal administratif de Grenoble a, d'une part, annulé l'arrêté n° 19-DS-0381 du 14 novembre 2019, par lequel le président du conseil départemental de la Drôme a refusé de renouveler l'agrément de Mme C et enjoint au département de la Drôme de réexaminer la demande de cette dernière et a, d'autre part, rejeté les conclusions indemnitaires de Mme C.

2. Par les requêtes susvisées, Mme C demande à la cour, d'une part, de réformer le jugement n° 2000763- 2101656 du 30 décembre 2022 du tribunal administratif de Grenoble en tant qu'il statue sur ses conclusions en excès de pouvoir et, d'autre part, d'annuler ce même jugement en tant qu'il rejette ses conclusions indemnitaires et de condamner le département de la Drôme à lui verser une somme totale de 63 042 euros en réparation des préjudices subis à raison de l'illégalité des décisions de non renouvellement de son agrément d'accueillante familiale.

3. Ces requêtes, qui présentent à juger des questions communes peuvent être jointes pour y statuer par un même arrêt.

Sur la recevabilité des conclusions tendant à la réformation du jugement attaqué en tant qu'il a statué sur la demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 novembre 2019 :

4. Il ressort des pièces du dossier qu'en première instance Mme C a demandé au tribunal administratif de Grenoble, d'une part, d'annuler l'arrêté n° 19-DS-0381 du 14 novembre 2019, par lequel le président du conseil départemental de la Drôme a refusé de renouveler son agrément en qualité d'accueillante familiale et, d'autre part, d'enjoindre au président du conseil départemental de la Drôme, dans le délai de trois jours à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 250 euros par jour de retard, d'instruire à nouveau sa demande de renouvellement d'agrément. Le tribunal administratif de Grenoble a, par son jugement du 30 décembre 2022, annulé l'arrêté précité du 14 novembre 2019 à raison de l'incompétence du signataire de la décision contestée et des vices de procédure ayant privé l'intéressée d'une garantie et a enjoint au conseil départemental de procéder au réexamen de sa demande d'agrément. Le tribunal a ainsi fait intégralement droit aux conclusions à fin d'annulation et d'injonction présentées par Mme C. Par les conclusions présentées à l'encontre de ce jugement en tant qu'il statue sur ses conclusions en excès de pouvoir, Mme C soutient que c'est à tort que les premiers juges n'ont pas statué sur les moyens de légalité interne soulevés à l'encontre de l'arrêté litigieux. Elle se borne ainsi à critiquer les motifs par lesquels le tribunal s'est fondé pour annuler la décision du 14 novembre 2019 sans remettre en cause les articles 1 et 2 du dispositif du jugement attaqué qui lui donne entièrement satisfaction. Par suite, les conclusions de la requête d'appel présentées à l'encontre du jugement du 30 décembre 2022 en tant qu'il statue sur ses conclusions en excès de pouvoir dirigées contre la décision du 14 novembre 2019 sont irrecevables et doivent être rejetées pour ce motifs.

Sur les conclusions indemnitaires présentées pour Mme C :

5. .La décision par laquelle l'autorité administrative refuse illégalement une autorisation ou un renouvellement d'autorisation constitue une faute de nature à engager sa responsabilité, pour autant qu'elle ait été à l'origine d'un préjudice direct et certain. Tel n'est pas le cas s'il apparaît que l'autorité administrative pouvait légalement, le cas échéant pour un autre motif, refuser cette autorisation ou ce renouvellement d'autorisation.

6. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 1, par un jugement du 18 juin 2019, le tribunal administratif de Grenoble a annulé le premier refus de renouvellement d'agrément opposé à Mme C le 8 novembre 2016 pour erreur de fait et erreur dans la qualification juridique des faits. Par un arrêt n° 19LY03256 du 6 juillet 2021 devenu définitif, la cour administrative d'appel de Lyon a cependant infirmé les motifs de ce jugement, en considérant que les faits justifiant le refus d'agrément du 8 novembre 2016 étaient matériellement et juridiquement fondés, et a confirmé l'illégalité de la décision du 8 novembre 2016 en se fondant exclusivement sur un vice de procédure tiré de l'irrégularité de la composition de la commission consultative au regard des dispositions de l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles. Il en résulte que le président du conseil départemental aurait pu légalement rejeter la demande de renouvellement d'agrément de Mme C en se fondant sur les mêmes motifs. Par suite, les préjudices allégués par Mme C ne sauraient être regardés comme présentant un lien de causalité direct et certain avec l'illégalité fautive de la décision du 8 novembre 2016 qui n'ouvre, par conséquent, aucun droit à réparation.

7. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que pour annuler l'arrêté du 14 novembre 2019, le tribunal administratif de Grenoble s'est fondé sur l'incompétence du signataire de cette décision, l'irrégularité de la composition de la commission consultative paritaire réunie le 7 novembre 2019 et la circonstance que Mme C, non informée de la date de cette réunion, n'a pas été en mesure de présenter ses observations, en considérant que ces vices de procédure avaient privé l'intéressée d'une garantie.

8. Il résulte également de l'instruction que le refus d'agrément du 14 novembre 2019, est fondé sur le manque de disponibilité de Mme C pour assurer la prise en charge des personnes accueillies au regard de ses multiples activités et du constat selon lequel leur prise en charge est principalement assurée par des personnes extérieures, sur le désintérêt de l'intéressée s'agissant du respect du cadre administratif régissant l'accueil familial ou des missions de suivi et de contrôle du département ainsi que ses difficultés relationnelles avec les familles et les partenaires institutionnels.

9. Dans son rapport d'évaluation établi le 4 novembre 2019, l'assistante familiale départementale a relevé qu'il " est difficile au vu des interventions nombreuses de tierces personnes extérieures d'identifier clairement l'aide apportée par Mme C " aux personnes en situation de handicap accueillies à domicile et que l'intéressée " intervient davantage dans l'organisation et la mise en place des aides. " Elle indique que Mme C " parle beaucoup de " son équipe " en évoquant les professionnels et les bénévoles qui interviennent auprès des personnes accueillies dans le cadre de l'accueil familial mais aussi les locataires de ses logements et les adhérents de son association ", qu'elle " parle peu de son intervention auprès de ces personnes et il est difficile de comprendre quelle est son implication concrète dans leur prise en charge. ". Il est par ailleurs constant que Mme C dirige une association qu'elle a fondée et qu'elle met à disposition, sur sa propriété, des logements locatifs pour des personnes en situation de semi autonomie. Il est également constant que de nombreux professionnels et bénévoles interviennent sur le lieu d'accueil pour assurer la prise en charge des personnes accueillies. Par suite, le président du conseil départemental de la Drôme n'a pas inexactement qualifié les faits en estimant que la situation de Mme C, au regard de ses multiples activités et du constat selon lequel la prise en charge est principalement assurée par des personnes extérieures, ne lui permet pas la disponibilité nécessaire à l'activité d'accueillante familiale, même à titre temporaire.

10. Les rapports d'évaluation du 4 novembre 2019 établis par l'assistante sociale et la psychologue du département notent également le manque de recul et de remise en cause de Mme C sur les difficultés qu'elle a pu rencontrer avec les familles des personnes accueillies, les mandataires judiciaires et les services du département dès lors qu'elle se borne à répéter que " la place " qu'elle occupe est primordiale ; qu'elle n'évoque à aucun moment un possible lien avec les services départementaux, notamment dans les situations dites d'urgence ; qu'elle souhaite être " force de proposition " et " au cœur " des décisions prises pour les personnes qu'elle accompagne et ne peut concevoir les choses autrement et qu'elle n'exprime à aucun moment le souhait de respecter l'ensemble du cadre qu'elle avait choisi en devenant accueillante familiale. Ainsi le président du conseil départemental de la Drôme n'a pas inexactement qualifié les faits en estimant que Mme C avait une posture professionnelle inadaptée du fait de son désintérêt s'agissant du respect du cadre administratif régissant l'accueil familial ou des missions de suivi et de contrôle du département et en raison de ses difficultés relationnelles avec les familles et les partenaires s'agissant de l'établissement du projet personnalisé ou des décisions concernant les personnes accueillies à son domicile alors, au demeurant, que des faits similaires, reconnus comme fondés en fait et en droit par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 6 juillet 2021, justifiaient déjà la décision de refus de renouvellement d'agrément du 8 novembre 2016.

11. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 9 et 10, et en dépit des nombreux témoignages attestant des qualités professionnelles de l'intéressée, que le conseil départemental aurait pu légalement rejeter la demande de renouvellement de l'agrément de Mme C. Par suite, les préjudices allégués par la requérante ne sauraient être regardés comme présentant un lien de causalité direct et certain avec l'illégalité fautive de la décision du 14 novembre 2019 qui n'ouvre, par conséquent, aucun droit à réparation.

12. En troisième lieu, si la requérante soutient qu'il appartenait au département de la Drôme d'organiser le transfert de la personne handicapée accueillie à son domicile dès le lendemain du terme de son agrément, elle ne fonde cette allégation sur aucun texte de nature à établir l'existence d'une telle obligation. Elle avait en outre affirmé, lors des entretiens d'évaluation de novembre 2019, qu'elle entendait en tout état de cause poursuivre l'accueil à son domicile de cette personne en qualité d'invitée en cas de non renouvellement de son agrément. Dans ces circonstances, elle n'est pas fondée à se prévaloir d'une carence fautive du département de nature à lui ouvrir droit à réparation.

13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de Mme C doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme C au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme C la somme demandée par le département de la Drôme sur le même fondement.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de Mme C sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de la Drôme sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A C et au département de la Drôme.

Délibéré après l'audience du 18 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Stillmunkes, président assesseur,

Mme Vergnaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2024.

La rapporteure,

E. Vergnaud

Le président,

F. Pourny

La greffière,

N. Lecouey

La République mande et ordonne au préfet de la Drôme, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

2-23LY00796