COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-23LY00873

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme A B a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la décision du 25 janvier 2017 par laquelle le préfet de la Corse-du-Sud l'a affectée au secrétariat général de la préfecture en qualité de cheffe de la mission de pilotage des politiques partenariales et de l'appui territorial, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux présenté le 20 mars 2017.

Par un jugement n° 1700637 du 3 octobre 2019, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 20LY00551 du 25 février 2021, la cour administrative d'appel de Lyon, à laquelle la requête d'appel formée par Mme B contre ce jugement avait été transmise par ordonnance en date du 20 janvier 2020 du président de la section du contentieux du Conseil d'Etat prise en application de l'article R. 351-8 du code de justice administrative, a rejeté cet appel.

Par décision n° 451970 du 8 mars 2023, le Conseil d'État statuant au contentieux a annulé cet arrêt et a renvoyé à la cour le jugement de l'affaire, désormais enregistrée sous le n° 23LY00873.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 3 décembre 2019 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, transmise par ordonnance en date du 20 janvier 2020 du président de la section du contentieux du Conseil d'Etat à la cour administrative d'appel de Lyon et enregistrée au greffe de cette cour, le 6 février 2020, Mme B, représentée par Me Leturcq, demande à cette juridiction d'annuler ce jugement du 3 octobre 2019 du tribunal administratif de Bastia ainsi que les décisions susmentionnées du 25 janvier 2017 et de rejet implicite de son recours gracieux, et de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Un mémoire, présenté pour Mme B, a été enregistré le 28 janvier 2021.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont omis de statuer sur un moyen tiré de ce que l'administration s'est abstenue de lui faire bénéficier du dispositif de réorientation professionnelle en méconnaissance du décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 ;

- sa demande de première instance est recevable, la décision du 25 janvier 2017 n'étant pas une mesure d'ordre intérieur ;

- la décision est entachée de vices de procédure dès lors qu'elle n'a pas été précédée de la consultation de la commission administrative paritaire conformément à l'article 5 du décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 et qu'elle a été privée de la possibilité de consulter son dossier individuel en méconnaissance de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 ainsi que celles de l'article 3 du décret du 17 octobre 2011 ;

- l'administration en s'abstenant de lui faire bénéficier du dispositif de réorientation professionnelle a méconnu le décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 ;

- cette mutation d'office est en réalité une sanction déguisée à son encontre et s'inscrit dans un contexte de harcèlement moral ;

- cette décision est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par mémoire enregistré le 5 janvier 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun moyen de la requête n'est fondé.

Par un mémoire enregistré, le 11 août 2023, Mme B, représentée par Me Perino Scarcella, conclut aux mêmes fins.

Par un mémoire enregistré le 18 avril 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut un rejet de la requête.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 ;

- le décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, présidente,

- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ;

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, attachée principale d'administration de l'Etat, exerçant ses fonctions à la préfecture de la Corse-du-Sud à la date du litige, a été affectée d'office au secrétariat général de la préfecture en qualité de cheffe de la mission de pilotage des politiques partenariales et de l'appui territorial par une décision du préfet de la Corse-du-Sud en date du 25 janvier 2017. Après avoir formé un recours gracieux à l'encontre de cette affectation qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet, elle a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler ces deux décisions. Par un jugement du 3 octobre 2019, le tribunal a rejeté sa demande. Par un arrêt du 25 février 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé contre ce jugement. Par une décision du 8 mars 2023, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour pour qu'elle y statue de nouveau.

2. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, applicable au litige, dont les dispositions sont désormais reprises à l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ".

3. D'une part, les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou de leur contrat ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent de perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, est irrecevable. Toutefois, lorsqu'un agent soutient qu'une telle mesure fait partie des éléments caractérisant un harcèlement moral à son encontre, il appartient au juge de rechercher si la décision contestée a porté atteinte au droit du fonctionnaire de ne pas être soumis à un harcèlement moral, que l'intéressé tient de son statut, ce qui exclurait de la regarder comme une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours.

4. D'autre part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral.

5. Mme B faisait valoir devant le tribunal que la décision du 25 janvier 2017, par laquelle le préfet de la Corse-du-Sud l'a affectée d'office au secrétariat général de la préfecture en qualité de cheffe de la mission de pilotage des politiques partenariales et de l'appui territorial, alors qu'elle n'était pas candidate au poste concerné, avait été retenue, parmi des agissements répétés et excédant les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique qui ont eu pour effet d'altérer sa santé, comme faisant partie des éléments caractérisant un harcèlement moral à son encontre par un jugement du tribunal administratif de Bastia devenu définitif du 25 juin 2020.

6. Il ressort des pièces du dossier et notamment du jugement du tribunal administratif de Bastia du 25 juin 2020, qu'à l'issue d'un congé de formation professionnelle d'une durée d'un an dont elle avait bénéficié, à compter du 10 novembre 2014, Mme B a demandé sa réintégration dans les services de la préfecture de la Corse-du-Sud sur des postes de chargé de mission et sa candidature a été à chaque fois rejetée. L'intéressée a été affectée d'office au secrétariat général pour les affaires de Corse (SGAC) pour assurer le conseil et le contrôle budgétaire à dimension régionale, dans l'attente de la création d'un poste de chef de bureau. Compte tenu du contexte de réorganisation des services de la préfecture, ce poste n'a jamais été créé de sorte que le poste occupé par Mme B ne figurait toujours pas dans l'organigramme de la préfecture six mois après sa réaffectation. En outre il ressort des pièces du dossier, notamment des fiches de poste produites, que les missions confiées à Mme B, consistant à assurer le contrôle des actes budgétaires de la collectivité territoriale de Corse et de ses agences et offices, étaient auparavant attribuées à un agent de catégorie B, d'ailleurs chargé d'assurer son " tuilage ". Mme B sera ensuite placée en congés maladie du 3 au 24 juillet 2015, en congés ordinaires du 3 au 24 août 2015 puis de nouveau en congés maladie du 21 septembre au 2 octobre 2015 et du 14 octobre 2015 au 31 janvier 2016. En janvier 2016, elle a postulé sur trois postes vacants au SGAC et ses candidatures ont été de nouveau rejetées. A compter du 25 janvier 2017, elle a fait l'objet d'une nouvelle affectation d'office sur le poste de " chef de la mission pilotage des politiques partenariales et de l'appui territorial " tandis que sa candidature sur le poste de " chef du bureau du contrôle de légalité et de l'intercommunalité " a été rejetée, ce poste ayant été attribué à un agent de catégorie B, assurant déjà ces fonctions par intérim. La requérante produit le nouvel organigramme d'organisation des services de la préfecture et soutient que ce poste a, depuis sa radiation des cadres, été attribué à un agent de catégorie C chargé de la coordination et du pilotage des politiques partenariales et de l'appui territorial. De plus il ressort des pièces du dossier que, pour l'année 2016, l'administration a attribué à Mme B un taux de seulement 50 % au titre de son complément indemnitaire annuel et que cette décision a été annulée par un jugement n° 1700383 du 4 octobre 2018 du tribunal administratif de Bastia devenu définitif compte tenu de l'erreur manifeste d'appréciation quant à sa manière de servir. La même année, l'intéressée a été déclassée dans le groupe 3 du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), décision finalement retirée suite au recours contentieux formé par l'intéressée contre cette décision.

7. S'agissant des conditions de sortie de service de l'intéressée, il ressort des pièces du dossier que l'administration ne lui a pas adressé en temps utile l'attestation employeur prévue par l'article R. 1234-9 du code du travail. Alors que l'intéressée a été radiée des cadres le 1er juin 2018, il est constant que l'attestation de l'employeur destinée à Pôle Emploi faisant état de la nature et de la durée des services accomplis auprès d'elle, ainsi que du niveau des rémunérations versées, n'a été établie qu'à la date du 22 octobre 2018, soit près de cinq mois après l'expiration des relations de travail. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier du 11 avril 2019 de la préfète de la Corse-du-Sud, que l'attestation transmise comporte des indications erronées dès lors qu'elle ne tient pas compte du placement de l'intéressée en position de congé de longue maladie à compter du 11 janvier 2017.

8. Alors que les éléments décrits aux points 5 à 7, dénoncés par Mme B et corroborés par les pièces qu'elle produit, sont susceptibles de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs d'un harcèlement moral, le ministre à qui il incombe de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement, n'apporte aucune explication et ne verse aucune pièce de nature à démontrer que le rejet des nombreuses candidatures présentées par Mme B et son affectation, sur un poste de chargé de mission dépourvu de toute mission d'encadrement, étaient justifiés par l'intérêt du service.

9. Ainsi, les conditions dans lesquelles Mme B a été réintégrée dans les services de la préfecture de la Corse-du-Sud à compter du mois de juin 2015, compte tenu de ses affectations d'office successives dans des fonctions dépourvues de tâches d'encadrement, la conduisant dans une situation de relégation et d'isolement, ainsi que les conditions dans lesquelles s'est inscrite sa sortie du service, constituent des agissements répétés excédant les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique qui ont eu pour effet d'altérer sa santé physique ou mentale, ainsi que cela ressort des pièces médicales produites, et de compromettre son avenir professionnel. Ils caractérisent ainsi, dans les circonstances de l'espèce, un harcèlement moral.

10. Dans ces conditions, Mme B apporte des éléments de fait suffisants pour démontrer que la décision du préfet de la Corse-du-Sud du 25 janvier 2017 l'affectant d'office au secrétariat général de la préfecture en qualité de cheffe de la mission de pilotage des politiques partenariales et de l'appui territorial ainsi que le rejet implicite du recours gracieux exercé à l'encontre de cette décision font partie des agissements caractérisant un harcèlement moral à son encontre. Dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif de Bastia a regardé les décisions en litige comme des mesures d'ordre intérieur et a rejeté la demande de l'intéressée comme irrecevable. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen soulevé par Mme B tiré de l'irrégularité du jugement attaqué, il y a lieu d'en prononcer l'annulation.

11. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme B devant le tribunal administratif de Bastia.

12. Si la circonstance qu'un agent a subi ou refusé de subir des agissements de harcèlement moral ne saurait légalement justifier que lui soit imposée une mesure relative à son affectation, à sa mutation ou à son détachement, elle ne fait pas obstacle à ce que l'administration prenne, à l'égard de cet agent, dans son intérêt ou dans l'intérêt du service, une telle mesure si aucune autre mesure relevant de sa compétence, prise notamment à l'égard des auteurs des agissements en cause, n'est de nature à atteindre le même but.

13. Lorsqu'une telle mesure est contestée devant lui par un agent public au motif qu'elle méconnaît les dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, il incombe d'abord au juge administratif d'apprécier si l'agent a subi ou refusé de subir des agissements de harcèlement moral. S'il estime que tel est le cas, il lui appartient, dans un second temps, d'apprécier si l'administration justifie n'avoir pu prendre, pour préserver l'intérêt du service ou celui de l'agent, aucune autre mesure, notamment à l'égard des auteurs du harcèlement moral.

14. Ainsi qu'il a été dit précédemment, la décision du 25 janvier 2017, par laquelle le préfet de la Corse-du-Sud a affecté d'office Mme B au secrétariat général de la préfecture en qualité de cheffe de la mission de pilotage des politiques partenariales et de l'appui territorial ainsi que le rejet implicite du recours gracieux exercé à l'encontre de cette décision caractérisent des agissements constitutifs de harcèlement moral au sens de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 qui s'inscrivent dans le contexte de harcèlement moral subi par l'appelante depuis 2015. Le ministre de l'intérieur et des outre-mer ne produit aucun élément de nature à démontrer qu'aucune autre mesure ne pouvait être prise pour préserver l'intérêt du service ou celui de l'agent. Par suite, les décisions en litige méconnaissent les dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 et Mme B est fondée à en demander l'annulation, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de sa requête.

Sur les frais liés à l'instance :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros à verser à Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1700637 du 3 octobre 2019 du tribunal administratif de Bastia est annulé.

Article 2 : La décision du préfet de la Corse-du-Sud du 25 janvier 2017 affectant d'office Mme B au secrétariat général de la préfecture en qualité de cheffe de la mission de pilotage des politiques partenariales et de l'appui territorial ainsi que le rejet implicite du recours gracieux exercé à l'encontre de cette décision sont annulés.

Article 3 : L'Etat versera à Mme B la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Dèche, présidente,

M. Stillmunkes, président assesseur,

Mme Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 mai 2024.

La rapporteure,

P. DècheL'assesseur le plus ancien,

H. Stillmunkes

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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