COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-23LY01802

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La fédération de syndicats Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler le paragraphe 1 de l'article 4 du schéma directeur régional des exploitations agricoles, défini par l'arrêté n° DRAAF/SREA-2021-34 du 12 octobre 2021 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, en tant qu'il fixe les seuils de surface déclenchant le contrôle des structures, en prenant en compte la surface agricole utile moyenne régionale, toutes productions confondues, de la seule catégorie des moyennes et grandes exploitations, d'annuler le paragraphe 2 de l'article 5 de ce schéma directeur régional des exploitations agricoles, en tant qu'il ne prévoit pas la prise en compte de certaines productions dans le calcul de la dimension économique viable et d'annuler les annexes 2 et 3 de ce schéma directeur régional des exploitations agricoles, en tant qu'elles ne fixent pas de coefficients d'équivalence pour la méthanisation.

Par un jugement n° 2103154 du 30 mars 2023, le tribunal administratif de Dijon a, dans un article 1er, annulé l'article 4 du schéma directeur régional (SDREA) de Bourgogne-Franche-Comté adopté par l'arrêté du 12 octobre 2021 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté en tant qu'il prend en compte la surface agricole utile moyenne régionale toutes productions confondues des seules moyennes et grandes exploitations pour fixer le seuil de surface prévu par le II de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime, dans un article 2, annulé le paragraphe commençant par " De la même manière, ces productions ne sont prises en compte " et se terminant par " Espèce fruitière : 6 ha " du 2 de l'article 5 du même SDREA, dans un article 3, annulé l'annexe 2 de l'arrêté du 12 octobre 2021 susmentionné en tant qu'elle ne prévoit pas d'équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, pour les activités de méthanisation visées à l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue d'apprécier si une autorisation d'exploiter est requise, dans un article 4, différé les effets de l'annulation prononcée à l'article 1er sous réserve des droits des personnes qui ont engagé une action contentieuse à la date du jugement, à compter du 1er octobre 2023, dans un article 5, enjoint au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté de modifier le SDREA, en fixant le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement, dans un article 6, enjoint au même préfet de modifier le SDREA, en fixant des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, pour les activités de méthanisation en vue d'apprécier si une autorisation d'exploiter est requise dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et, dans un article 7, rejeté le surplus des conclusions de la requête de la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 26 mai 2023, et un mémoire, enregistré le 28 octobre 2024, ce mémoire n'ayant pas été communiqué, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire doit être regardé comme demandant à la cour d'annuler les articles 3 et 6 du jugement du 30 mars 2023 du tribunal administratif de Dijon et de rejeter les conclusions afférentes présentées par la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté devant le tribunal.

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal a annulé l'annexe 2 de l'arrêté du 12 octobre 2021 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté en tant qu'elle ne prévoit pas d'équivalences à la surface agricole utile (SAU) régionale moyenne, par type de production, pour les activités de méthanisation dès lors que les articles L. 331-1, L. 331-1-1 et L. 3111-1 du code rural et de la pêche maritime ne prévoient pas que toutes les activités énumérées à l'article L. 311-1 du même code seraient par principe soumises au régime du contrôle des structures ; ce contrôle s'applique à la mise en valeur des terres agricoles et des ateliers de production hors sol ;

- une solution inverse conduirait à soumettre au contrôle des structures des activités sans lien avec les objectifs qui lui sont assignés, telles que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production, comme peuvent l'être par exemple les activités de dégustation, ou encore les activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, toutes deux mentionnées par l'article L. 311-1 du code précité ;

- les activités de méthanisation, en dépit du fait qu'elles soient réputées agricoles, ne peuvent être considérées comme mettant en valeur des terres agricoles ou comme des ateliers de production hors sol au sens du premier alinéa de l'article L. 331-1 du code précité ;

- l'arrêté en litige en ne prévoyant pas d'équivalence à la SAU régionale moyenne par type de production pour les activités de méthanisation est conforme à l'arrêté du 20 juillet 2015 fixant les modalités de calcul des équivalences par type de production.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2023, la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté, représentée par Me Chevalier, conclut au rejet de la requête et doit être regardée comme demandant, par la voie de l'appel incident, l'annulation de l'article 7 du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre l'annexe 3 du SDREA, d'enjoindre au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté de fixer un coefficient d'équivalence pour la méthanisation à l'annexe 3 du SDREA et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés ;

- en s'abstenant de fixer une équivalence relative à la dimension économique pour les activités de méthanisation, le préfet n'a pas correctement fixé les critères servant à l'appréciation de la dimension économique et de la viabilité des exploitations et a entaché l'annexe 3 du SDREA d'illégalité.

Une ordonnance du 2 octobre 2024 a fixé la clôture de l'instruction au 31 octobre 2024.

Par un courrier du 15 janvier 2025, les parties ont été informées de ce que, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, l'arrêt de la cour est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées par la voie de l'appel incident par la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté tendant à l'annulation partielle de l'article 7 du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre l'annexe 3 du SDREA, lesquelles soulèvent un litige distinct de celui qui résulte de l'appel principal visant les articles 3 et 6 du jugement attaqué et ont été présentées après l'expiration du délai d'appel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 1217/2009 du Conseil du 30 novembre 2009 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère,

- et les conclusions de Mme Bénédicte Lordonné, rapporteure publique.

Une note en délibéré, enregistrée le 12 février 2025, a été présentée pour la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° DRAAF/SREA-2021-24 du 12 octobre 2021, le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a édicté le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA), applicable à compter de sa date de publication, sur le fondement des dispositions de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime. Par un jugement du 30 mars 2023, le tribunal administratif de Dijon a notamment, dans un article 3, annulé l'annexe 2 de l'arrêté du 12 octobre 2021 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté en tant qu'elle ne prévoit pas d'équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, pour les activités de méthanisation visées à l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue d'apprécier si une autorisation d'exploiter est requise, dans un article 6, enjoint au même préfet de modifier le SDREA, en fixant des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, pour les activités de méthanisation en vue d'apprécier si une autorisation d'exploiter est requise dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement et, dans un article 7, rejeté le surplus des conclusions de la demande de la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté en ce incluse les conclusions tendant à l'annulation de l'annexe 3 du SDREA en tant qu'elle ne fixe pas de coefficients d'équivalence pour la méthanisation. Par la voie de l'appel principal, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire relève appel des articles 3 et 6 de ce jugement tandis que la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté demande l'annulation partielle de l'article 7 du même jugement en tant qu'il rejette ses conclusions tendant à l'annulation de l'annexe 3 du SDREA.

Sur l'appel incident de la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté :

2. Un appel incident est recevable, sans condition de délai, s'il ne soumet pas au juge d'appel un litige distinct de celui qui a été soulevé par l'appel principal.

3. Par son mémoire en défense enregistré le 16 octobre 2023, la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation du jugement du tribunal administratif de Dijon du 30 mars 2023 en tant qu'il a rejeté ses conclusions en annulation dirigées contre l'annexe 3 du SDREA. Elle demande ainsi l'annulation partielle de l'article 7 du jugement attaqué rejetant le surplus des conclusions de sa demande. L'appel principal présenté par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire visant uniquement les articles 3 et 6 de ce jugement portant sur l'annulation partielle de l'annexe 2 du SDREA, ces conclusions incidentes, qui ne se rapportent pas d'ailleurs aux mêmes dispositions que celles concernées par l'appel principal ayant trait au contrôle des structures des exploitations agricoles, soulèvent un litige distinct de l'appel principal. Ayant été introduites au-delà du délai d'appel, ces conclusions sont, par suite, irrecevables.

Sur l'appel principal du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 311-1 de ce code : " Sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation. Les activités de cultures marines et d'exploitation de marais salants sont réputées agricoles, nonobstant le statut social dont relèvent ceux qui les pratiquent. Il en est de même des activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l'exclusion des activités de spectacle. Il en est de même de la production et, le cas échéant, de la commercialisation, par un ou plusieurs exploitants agricoles, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation, lorsque cette production est issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles. Les revenus tirés de la commercialisation sont considérés comme des revenus agricoles, au prorata de la participation de l'exploitant agricole dans la structure exploitant et commercialisant l'énergie produite. Les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret. ". Aux termes du I de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. ". Aux termes de l'article L. 331-1-1 du même code : " Pour l'application du présent chapitre : / 1° Est qualifié d'exploitation agricole l'ensemble des unités de production mises en valeur, directement ou indirectement, par la même personne, quels qu'en soient le statut, la forme ou le mode d'organisation juridique, dont les activités sont mentionnées à l'article L. 311-1 ; / () 3° Pour déterminer la superficie totale mise en valeur, il est tenu compte de l'ensemble des superficies exploitées par le demandeur, sous quelque forme que ce soit et toutes productions confondues, en appliquant les équivalences fixées par le schéma directeur régional des exploitations agricoles pour les différents types de production. En sont exclus les bois, taillis et friches () En sont également exclus les étangs autres que ceux servant à l'élevage piscicole. ".

5. D'autre part, aux termes du II de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise en application de l'article L. 331-2. Ce seuil est compris entre le tiers et une fois la surface agricole utile régionale moyenne, établie dans des conditions fixées par le décret mentionné au V du présent article. Le schéma directeur régional des exploitations agricoles détermine des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, en particulier pour les productions mentionnées à l'article L. 641-5 et pour les ateliers de production hors sol. S'il y a lieu, ces équivalences peuvent être fixées par région naturelle ou par territoire présentant une cohérence en matière agricole, en tenant compte de la surface agricole utile moyenne des espaces concernés. ". Aux termes de l'article R. 312-3 du code rural et de la pêche maritime : " Pour fixer le seuil de surface mentionné au II de l'article L. 312-1, le schéma directeur régional des exploitations agricoles prend en compte soit la surface agricole utile moyenne toutes productions confondues, soit la surface agricole utile moyenne par classe d'orientation technico-économique des exploitations particulières, au sens du b de l'article 2 du règlement (CE) n° 1217/2009 du Conseil du 30 novembre 2009 portant création d'un réseau d'information comptable agricole sur les revenus et l'économie des exploitations agricoles dans l'Union européenne, fixées au niveau régional lors du dernier recensement agricole ou, le cas échéant, par l'enquête sur les structures des exploitations agricoles réalisée à la suite de ce recensement. / Les modalités de calcul des équivalences par type de production et, le cas échéant, par région naturelle ou par territoire, sont fixées par un arrêté du ministre chargé de l'agriculture. ".

6. Il est constant qu'en vertu de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime les activités de méthanisation sont réputées agricoles à la condition que la production de biogaz ou d'électricité en résultant soit issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles. Les unités de méthanisation produisant du biogaz ou de l'électricité dans ces mêmes conditions sont qualifiées d'exploitations agricoles au sens de l'article L. 331-1-1 du même code. Il ne ressort ni des dispositions de l'article L. 331-1 du code précité ni des travaux parlementaires dont elles sont issues, notamment l'article 14 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole qui a modifié la rédaction de l'alinéa 1 de l'article L. 331-1, que le législateur aurait entendu restreindre le contrôle des structures des exploitations agricoles en fonction de la nature des activités agricoles exercées et notamment exclure les activités de méthanisation. Si l'objet du contrôle ainsi prévu concerne l'activité d'exploiter, effectivement conditionnée par l'usage de terres agricoles ou d'ateliers hors-sol, et ce quelle que soit la nature de l'activité agricole exercée, les unités de méthanisation doivent être regardées, contrairement à ce que soutient le ministre, comme des ateliers de production hors-sol au sens de ces dispositions impliquant leur soumission au régime du contrôle des structures ainsi que le prévoit l'article L. 331-1 précité. Si le ministre soutient que l'annexe 2 du SDREA est conforme au modèle annexé à l'arrêté ministériel du 20 juillet 2015, il résulte de la lettre même des dispositions de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime, citées au point précédent, qu'elles imposent au SDREA de fixer des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne pour les ateliers de production hors sol. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a estimé que le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté était tenu de déterminer, dans le SDREA, des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, pour les activités de méthanisation, lorsque cette production est issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles, en vue d'apprécier si une autorisation d'exploiter est requise.

7. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'annexe 2 de l'arrêté du 12 octobre 2021 en tant qu'elle ne prévoit pas d'équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, pour les activités de méthanisation visées à l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue d'apprécier si une autorisation d'exploiter est requise.

Sur les frais liés au litige :

8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire est rejetée.

Article 2 : L'Etat versera une somme de 2 000 euros à la Confédération paysanne Bourgogne-Franche-Comté au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté par la voie de l'appel incident sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et à la Confédération paysanne de Bourgogne-Franche-Comté.

Délibéré après l'audience du 4 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure,

Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 février 2025.

La rapporteure,

Vanessa Rémy-NérisLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière