COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-23LY02169

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme A B a demandé au tribunal administratif de Lyon d'une part, d'annuler la décision par laquelle le centre communal d'action sociale de Lyon a implicitement refusé de renouveler son contrat, la décision du 3 décembre 2020 lui confirmant le non-renouvellement de son contrat en qualité de médecin-coordonnateur, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, d'autre part, de condamner le centre communal d'action sociale de Lyon à lui verser la somme de 39 777,32 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de sa réclamation préalable et de leur capitalisation.

Par un jugement n° 2107066 du 27 avril 2023, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 27 juin 2023 et un mémoire en réplique, enregistré le 16 janvier 2025 qui n'a pas été communiqué, Mme B, représentée par Me Denis, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Lyon du 27 avril 2023 ;

2°) d'annuler la décision de non-renouvellement de son contrat de médecin-coordinateur ;

3°) de condamner le centre communal d'action sociale de Lyon à lui verser la somme de 39 779,68 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de sa réclamation préalable et de leur capitalisation, à titre subsidiaire la somme de 8 704,10 euros en réparation des préjudices subis du fait du recours abusif à des contrats à durée déterminée ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Lyon une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle occupait un emploi permanent, dès lors que ses engagements successifs ont excédé la limite de deux ans prévue par l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 ;

- le délai de prévenance prévu par l'article 38-1 n'a pas été respecté ;

- le CCAS était tenu d'organiser un entretien préalable, ce qu'il a omis de faire ;

- le non-renouvellement n'est pas justifié par l'intérêt du service ;

- le poste n'a pas évolué ;

- la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- en ne respectant pas le délai de préavis, le CCAS a engagé sa responsabilité et son préjudice correspond à un an de salaires ;

- à titre subsidiaire, le recours abusif à des contrats à durée déterminée par le CCAS engage la responsabilité de celui-ci et elle a droit à l'indemnisation du préjudice subi évalué en fonction des avantages financiers auxquels elle aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 septembre 2023, le centre communal d'action sociale de Lyon, représenté par Me Deguerry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- à titre principal, la requête est mal dirigée et dès lors irrecevable puisqu'aucune décision implicite de non-renouvellement n'a été prise à l'issue du contrat du 28 février 2021, l'intéressée ayant connaissance d'une telle décision depuis le 3 décembre 2020 ;

- les conclusions tendant à la réparation du préjudice lié au recours abusif à des contrats à durée déterminée sont irrecevables car relevant d'un fait générateur nouveau ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés ;

- en l'absence d'illégalité fautive, sa responsabilité n'est pas engagée, aucun préjudice n'étant en tout état de cause, établi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Felmy, présidente-assesseure,

- les conclusions de Mme Lordonné, rapporteure publique,

- et les observations de Me Deguerry, représentant le CCAS de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A B a été recrutée par le centre communal d'action sociale (CCAS) de Lyon, en qualité d'agent contractuel, au grade de médecin territorial hors classe, à compter du 8 février 2016 pour exercer ses fonctions de médecin coordonnateur au sein de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Etoile du jour. Son contrat a été renouvelé chaque année jusqu'au 31 janvier 2021, puis pour une durée d'un mois, jusqu'au 28 février suivant, dans l'attente de la décision du jury de recrutement mis en place par la commune de Lyon. Par un courrier du 9 janvier 2021, Mme B a fait connaitre son intention de poursuivre son activité sur ce poste pour lequel elle a présenté sa candidature. En l'absence de toute réponse de l'administration, l'intéressée a saisi le CCAS de Lyon le 5 mai 2021 d'un recours gracieux sollicitant sa réintégration à son poste avec demande de proposition d'un nouveau contrat et dans le même temps, la réparation des différents préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de ce non-renouvellement. Mme B interjette appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation des décisions par lesquelles le CCAS de Lyon a implicitement rejeté sa candidature et son recours gracieux et d'autre part, à la condamnation du CCAS à lui verser la somme de 39 777,32 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité de la décision de non-renouvellement du contrat :

2. D'une part, aux termes de l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant disposition statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa version applicable au litige : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels (). Les contrats établis sur le fondement du premier alinéa sont conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence du fonctionnaire ou de l'agent contractuel à remplacer () ". Aux termes de l'article 3-2 de la même loi : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et pour les besoins de continuité du service, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. Le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an (). Sa durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir. ". Enfin, aux termes de l'article 3-3 de la même loi : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : 1° Lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ; 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues par la présente loi ; () Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans. Si, à l'issue de cette durée, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée. ".

3. Il résulte de ces dispositions que les collectivités et les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 26 janvier 1984 peuvent, en application du premier alinéa de l'article 3 de la même loi, recruter pour une durée maximale d'un an un agent non titulaire pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi de titulaire qui ne peut être immédiatement pourvu par un fonctionnaire. Lorsqu'ils n'ont pas été en mesure de recruter un fonctionnaire à l'issue de ce délai d'un an, ils ne peuvent renouveler le contrat de l'agent pour le même motif. S'agissant des emplois du niveau de la catégorie A, le contrat peut, en revanche, être renouvelé sur le fondement du cinquième alinéa du même article jusqu'à ce qu'un fonctionnaire ait pu être recruté.

4. En vertu de l'article 136 de la même loi, les agents non titulaires recrutés pour exercer les fonctions mentionnées à son article 3 bénéficient de règles de protection identiques à celles dont bénéficient les fonctionnaires territoriaux, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat. Aux termes de l'article 38-1 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de cet article, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsqu'un agent contractuel a été engagé pour une durée déterminée susceptible d'être renouvelée en application des dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables, l'autorité territoriale lui notifie son intention de renouveler ou non l'engagement au plus tard : / -huit jours avant le terme de l'engagement pour l'agent recruté pour une durée inférieure à six mois ;/ -un mois avant le terme de l'engagement pour l'agent recruté pour une durée égale ou supérieure à six mois et inférieure à deux ans ;/-deux mois avant le terme de l'engagement pour l'agent recruté pour une durée égale ou supérieure à deux ans ()./ La notification de la décision finale doit être précédée d'un entretien lorsque le contrat est susceptible d'être reconduit pour une durée indéterminée ou lorsque la durée du contrat ou de l'ensemble des contrats conclus sur emploi permanent conformément à l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée est supérieure ou égale à trois ans./. () ".

5. En premier lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier du courrier adressé par le président du CCAS de la commune de Lyon le 8 mars 2016, de la lettre de renouvellement du 23 janvier 2017 et des projets de contrat qui ont été le support du renouvellement du contrat initial, que Mme B a été recrutée en vertu d'un contrat conclu sur le fondement de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire, et non conformément à l'article 3-3 de la même loi, et que son contrat n'était pas susceptible d'être reconduit pour une durée indéterminée. Contrairement à ce que Mme B indique, la circonstance qu'elle a été employée au-delà de la durée de deux ans prévue par les dispositions précitées de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 ou que le contrat proposé n'aurait pas eu pour objet de faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire, ne permet pas de la faire regarder comme ayant en réalité été recrutée conformément à l'article 3-3 précité de la même loi. Par suite, et quand bien même également la durée totale de ses contrats à durée déterminée aurait dépassé la durée de trois ans visée par les dispositions précitées, la décision de non-renouvellement de son contrat n'avait pas à être obligatoirement précédée d'un entretien préalable. D'autre part, si la méconnaissance du délai de prévenance est susceptible d'engager la responsabilité de l'administration, elle n'entraîne pas l'illégalité de la décision de non-renouvellement du contrat et est également sans influence sur la légalité des décisions par lesquelles le CCAS de Lyon a implicitement rejeté sa candidature et son recours gracieux. Par conséquent, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure du fait de la méconnaissance des dispositions de l'article 38-1 du décret du 15 février 1988 doit être écarté en toutes ses branches.

6. En second lieu, un agent public recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie pas d'un droit au renouvellement de son contrat. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler que pour un motif tiré de l'intérêt du service qui s'apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l'agent.

7. Il ressort des pièces du dossier qu'après avoir constaté l'absence de candidature d'un fonctionnaire pour occuper le poste de médecin coordonnateur tel qu'amendé de ses nouvelles missions, la commune de Lyon n'a pas renouvelé le contrat de Mme B au regard des éléments issus de l'entretien réalisé par le jury de recrutement, concernant l'évaluation de ses capacités d'écoute et de coopération avec son équipe, et de sa compréhension de la totalité des missions du médecin coordonnateur. Le jury de recrutement a estimé que sa motivation était " en décalage avec le projet institutionnel ", et a émis " des réserves sur sa participation à l'évolution des attendus du médecin coordonnateur ", au vu de l'extension du poste aux trois structures accueillant des personnes âgées, et à la mission de représentation du CCAS dans le cadre de conventions-cadres. Ces motifs, qui relèvent de l'intérêt du service et de ses besoins autant que de considérations tenant aux capacités de l'agent à y répondre, quand bien même le contrat de Mme B aurait été précédemment reconduit pendant cinq années, ne révèlent aucune intention de sanctionner cette dernière. La requérante n'est ainsi pas fondée à soutenir que la décision de non-renouvellement de son contrat serait intervenue pour un motif disciplinaire et constituerait une sanction disciplinaire déguisée.

8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions présentées par Mme B tendant à l'annulation de la décision par laquelle le CCAS de Lyon a implicitement refusé de renouveler son contrat doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

9. En premier lieu, si le non-respect du délai de préavis prévu par l'article 38-1 du décret du 15 février 1988 cité au point 4 est susceptible d'engager la responsabilité de l'administration qui peut être condamnée à verser des indemnités pour réparer le préjudice qui en aurait résulté, la perte d'une année de salaires dont Mme B se prévaut ne constitue pas un préjudice en lien avec cette illégalité. Si l'intéressée fait également valoir à ce même titre un préjudice moral lié à l'incertitude dans laquelle elle s'est trouvée pendant plusieurs mois, elle n'en justifie pas, alors par ailleurs qu'il est constant que l'administration avait manifesté, dès début décembre 2020, sa volonté de ne pas poursuivre les relations contractuelles. Mme B doit en effet être regardée comme ayant été avertie, en temps utiles, par le mail du 3 décembre 2020 ayant pour objet la fin du contrat qui la liait au CCAS de la commune de Lyon auquel elle a répondu le lendemain, de cette absence de renouvellement. En outre, son contrat ayant été renouvelé au mois de février 2021 dans l'attente de la décision du jury de recrutement mis en place par la commune de Lyon, Mme B n'était pas empêchée de présenter sa candidature à d'autres postes pendant cette même période. Par suite et pour ce motif également, le préjudice moral dont elle se prévaut n'est pas établi.

10. En deuxième lieu, en l'absence d'illégalité fautive engageant la responsabilité du CCAS de Lyon au titre du non-renouvellement de son contrat, les conclusions indemnitaires de Mme B ne peuvent qu'être rejetées.

11. En troisième lieu, d'une part, il résulte des dispositions de la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, telles qu'elles ont été interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, qu'elles imposent aux États membres d'introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s'il ne le prévoit pas déjà, l'une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d'éviter qu'un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l'État membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l'utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs.

12. D'autre part, s'il résulte des dispositions de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version résultant de l'article 4 de la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, rappelées au point 2 qu'elles offrent la possibilité aux collectivités territoriales de recourir, le cas échéant, à une succession de contrats à durée déterminée, elles ne font cependant pas obstacle à ce qu'en cas de renouvellement abusif de tels contrats, l'agent concerné puisse se voir reconnaître un droit à l'indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Dans cette hypothèse, il incombe au juge, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

13. Toutefois, il ressort du dossier de première instance que Mme B n'a pas présenté devant le tribunal de conclusions tendant à l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis en conséquence du recours, selon elle abusif, à plusieurs contrats à durée déterminée. Par suite, les conclusions présentées à ce titre pour la première fois en appel, qui sont fondées sur un fait générateur distinct de ceux évoqués en première instance, sont, comme le fait valoir le CCAS en défense, nouvelles et par suite irrecevables.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CCAS de Lyon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme B au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de Mme B la somme demandée par le CCAS de Lyon.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le CCAS de Lyon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et au centre communal d'action sociale de Lyon.

Délibéré après l'audience du 21 janvier 2025 à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure,

Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2025.

La rapporteure,

Emilie FelmyLe président,

Jean-Yves TallecLa greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,