COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-24LY01385

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure 

Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la décision du 15 septembre 2021 par laquelle le directeur du groupement hospitalier Portes de Provence l’a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du même jour, d’enjoindre au groupement hospitalier de lui reverser l’intégralité de son traitement à compter du 15 septembre 2021, sous astreinte et de condamner le groupement hospitalier Portes de Provence à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation des préjudices matériels et moraux subis du fait de l’atteinte à son traitement.

Par un jugement n° 2107913 du 26 mars 2024, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 15 septembre 2021 du directeur du groupement hospitalier Portes de Provence, a enjoint à ce groupement hospitalier de réexaminer la situation de l’intéressée dans un délai de quinze jours et a rejeté le surplus des conclusions de la demande à l’exception des frais de procédure.

Procédure devant la cour 

Par une requête, enregistrée le 14 mai 2024, le groupement hospitalier Portes de Provence, représenté par Me Brocheton, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble ;

2°) de rejeter la demande de Mme B... ;

3°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il a satisfait à l’obligation d’information par deux notes de service des 13 et 26 août 2021 et une correspondance qui a été adressée individuellement aux agents le 1er septembre 2021 ;

- les moyens développés par l’intimée en première instance doivent être écartés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code de la santé publique ;

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

le rapport de Mme Evrard, présidente-assesseure,

les conclusions de Mme Lordonné, rapporteure publique,

et les observations de Me Brocheton, représentant le groupement hospitalier Portes de Provence.

Considérant ce qui suit :

Mme B..., infirmière, a fait l’objet d’une décision du 15 septembre 2021, par laquelle le directeur du groupement hospitalier Portes de Provence l’a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du même jour, au motif qu’elle ne justifiait pas de sa vaccination contre la covid-19 ou d’une contre-indication à cette vaccination. Le groupement hospitalier Portes de Provence relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette décision et lui a enjoint de réexaminer la situation de l’intéressée.

Sur le bien-fondé du jugement :

Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la COVID-19 : 1° Les personnes exerçant leur activité dans : a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ainsi que les hôpitaux des armées mentionnés à l'article L. 6147-7 du même code ; (…) ». Aux termes de l’article 13 de la même loi : « I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. (…) 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication (…) ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « I. (…) B - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la COVID-19 prévu par le même décret. (…) III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I (…). La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d'ordre public ».

Il ressort du III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 cité au point 2, lequel a fixé une procédure préalable à l’édiction d’une mesure de suspension, que l’employeur qui constate que l’agent ne peut plus exercer son activité en application du I du même article, l’informe sans délai, avant de prononcer une telle mesure de suspension, des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation et le cas échéant, d’utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. Cette information, qui doit intervenir à compter du constat d’impossibilité d’exercer de l’agent, est nécessairement personnelle et préalable à l’édiction de la mesure de suspension.

Il ressort des pièces produites en appel par le groupement hospitalier Portes de Provence que ce dernier a adressé à Mme B..., qui ne conteste pas les avoir reçus avant la notification de la décision en litige, deux notes de service, datées des 13 et 26 août 2021, ainsi qu’un courrier nominatif daté du 1er septembre 2021, lesquels rappellent le principe de l’obligation vaccinale applicable à compter du 15 septembre 2021, l’interdiction d’exercice qu’emporte son non-respect à compter de cette même date et ses conséquences sur la situation administrative de l’agent, l’exposant à être suspendu de ses fonctions sans traitement. Enfin, ces notes de service et ce courrier nominatif mentionnent les alternatives à la mesure de suspension, et notamment, les positions statutaires dans lesquelles l’agent peut être placé, résultant de l’utilisation du solde de jours de congés, du compte épargne temps ou du placement en disponibilité. Par conséquent, le groupement hospitalier Portes de Provence a satisfait à l’obligation d’information sur les conséquences impliquées par le non-respect de l’obligation prévue par le I de l’article 14 de la loi du 5 août 2021. Il s’ensuit que c’est à tort que, pour annuler la décision en litige, les premiers juges ont retenu que Mme B... n’avait pas bénéficié d’une information préalable à l’édiction de la mesure de suspension et que cette omission l’avait privée d’une garantie.

Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’entier litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par Mme B... devant le tribunal administratif.

En premier lieu, aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 : « II. - Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, détermine les conditions de vaccination contre la covid-19 des personnes mentionnées au I du présent article. Il précise les différents schémas vaccinaux et, pour chacun d'entre eux, le nombre de doses requises. / Ce décret fixe les éléments permettant d'établir un certificat de statut vaccinal pour les personnes mentionnées au même I et les modalités de présentation de ce certificat sous une forme ne permettant d'identifier que la nature de celui-ci et la satisfaction aux critères requis. Il détermine également les éléments permettant d'établir le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 et le certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19 ». L’article 13 de la loi prévoit que les agents ou salariés présentent un certificat de statut vaccinal, ou un certificat de rétablissement, ou un certificat médical de contre-indication. Il fait obligation aux employeurs de s’assurer de la conservation sécurisée de ces documents. Les agents ou les salariés peuvent transmettre le certificat de rétablissement ou le certificat médical de contre-indication au médecin du travail compétent, qui informe l’employeur du fait que l’obligation a été satisfaite. L’article 2-3 du décret du 1er juin 2021 dans sa rédaction issue du décret du 7 août 2021, applicable au contrôle de l’obligation vaccinale en vertu de son article 49-1, énumère limitativement les informations auxquelles les personnes et services autorisés à contrôler les justificatifs ont accès. Il résulte de ces dispositions que l’employeur ne saurait avoir accès à aucune autre donnée de santé. Enfin, aux termes de l’article L. 6143-7 du code de la santé publique : « (…) Le directeur exerce son autorité sur l'ensemble du personnel dans le respect des règles déontologiques ou professionnelles qui s'imposent aux professions de santé, des responsabilités qui sont les leurs dans l'administration des soins et de l'indépendance professionnelle du praticien dans l'exercice de son art. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que la décision en litige a été prise par le directeur du groupement hospitalier Portes de Provence, employeur de Mme B..., bénéficiant en cette qualité de l’habilitation législative prévue par les dispositions précitées, dans le respect des contraintes relatives à l’accès aux données de santé préservant le secret médical. Par suite, le moyen tiré du défaut d’habilitation de l’employeur ou de la personne placée sous sa responsabilité doit être écarté. Il en va de même, compte tenu des garanties entourant le contrôle du statut vaccinal, du moyen tiré de l’atteinte au secret médical tel que protégé par l’article L. 1110-4 du code de la santé publique.

En deuxième lieu, aux termes de l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « Les fonctionnaires participent par l'intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l'organisation et au fonctionnement des services publics, à l'élaboration des règles statutaires, à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines et à l'examen de décisions individuelles dont la liste est établie par décret en Conseil d'Etat. (…) ».

La décision de suspension en litige, qui ne relève ni d’un acte d’élaboration d’une règle statutaire, ni de la politique des ressources humaines définie par l’employeur de Mme B... ni encore d’une des décisions individuelles visées par la liste précitée, n’entre pas dans le champ d’application de ces dispositions, nécessitant l’intervention des représentants du personnel. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 8 doit être écarté.

En troisième lieu, la décision de suspension en litige ne relevant pas d’une décision d’inaptitude au poste occupé par Mme B..., le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article D. 4622-1 du code du travail relatives à une telle inaptitude doit, en tout état de cause, être écarté.

En quatrième lieu, la décision de suspension en litige, qui rappelle notamment les exigences de la loi du 5 août 2021 et du décret du 7 août 2021 et qui relève l’absence de justification par Mme B... de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination ou d’une contre-indication à l’obligation vaccinale, fait état des considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision doit être écarté.

En cinquième lieu, l’article 14 de la loi du 5 août 2021, qui soumet notamment les agents qu’elle vise à l’obligation de vaccination contre la covid-19, détermine les conséquences de la méconnaissance de l’obligation, en prévoyant la suspension des agents concernés. Lorsque l’autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l’agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité. Cette mesure, qui ne révèle aucune intention répressive, ne saurait, dès lors, être regardée comme une sanction déguisée. Par conséquent, les moyens tirés des vices de procédure liés à la méconnaissance des garanties entourant la procédure disciplinaire qui auraient entaché d’irrégularité la décision de suspension en litige doivent être écartés. Il en va de même et pour les mêmes motifs des moyens tirés du détournement de procédure et du détournement de pouvoir.

En sixième lieu, il n’appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur les moyens relatifs à la constitutionnalité de dispositions législatives hormis dans le cas où par un mémoire distinct il serait saisi d’une demande tendant à la transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité. Par suite, eu égard à cet office, les moyens tirés de l’inconstitutionnalité de la loi du 5 août 2021 doivent être écartés. Par voie de conséquence, les moyens tirés de ce que la décision en litige porterait, en raison de la base légale sur laquelle elle se fonde, une atteinte au droit à la santé énoncé à l’article 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, et aux principes à valeur constitutionnelle d’égalité, de précaution, de respect de l’intégrité physique et du corps humain doivent également être écartés.

 En septième lieu, la circonstance que les dispositions de la loi du 5 août 2021 font peser sur les personnes exerçant une activité au sein des établissements de santé une obligation vaccinale qui n’est pas imposée, notamment, à d’autres personnes, constitue, compte tenu des missions des établissements de santé et de la vulnérabilité des patients qui y sont admis, une différence de traitement en rapport avec cette différence de situation, qui n’est pas manifestement disproportionnée au regard de l’objectif de protection de la santé publique poursuivi. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité doit être écarté. Il en va de même du moyen tiré de l’existence d’une atteinte disproportionnée aux droits de Mme B..., en particulier le droit au travail.

En huitième lieu, les dispositions rappelées au point 2 ont apporté au droit au respect de la vie privée de Mme B... une restriction, justifiée par l’objectif d’amélioration de la couverture vaccinale en vue de la protection de la santé publique, qui, dans les circonstances de l’espèce, est proportionnée à ce but. Mme B... n’est ainsi pas fondée à soutenir que l’obligation vaccinale, alors même qu’elle ne garantirait pas totalement l’absence de contamination, serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, et que la décision en litige le serait par voie de conséquence.

En neuvième lieu, compte tenu de ce qui a été dit aux points précédents, les dispositions de la loi du 5 août 2021, si elles instaurent des situations différentes en leur sein entre les personnels vaccinés et non vaccinés, ne créent pour autant aucune discrimination proscrite par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En l’espèce, le groupement hospitalier, qui s’est borné à constater que l’agent ne satisfaisait pas aux conditions d’exercice, ne peut être regardé comme ayant édicté une mesure discriminatoire. Mme B... n’est, dès lors, pas fondée à soutenir qu’à raison de la décision qu’elle attaque, elle aurait subi une discrimination au regard des stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

En dixième lieu, aux termes de l’article 9 ter de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, aujourd’hui repris à l’article L. 242-1 du code général de la fonction publique : « Le Conseil commun de la fonction publique (…) est saisi des projets de loi, d'ordonnance et de décret communs à au moins deux des trois fonctions publiques./ Lorsque le projet de texte comporte, en outre, des dispositions propres à l'une des fonctions publiques, le conseil commun peut également être consulté sur ces dispositions, après accord du président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ou du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière selon la fonction publique concernée, dès lors qu'elles présentent un lien avec les dispositions communes. / La consultation du Conseil commun de la fonction publique, lorsqu'elle est obligatoire ou lorsqu'elle intervient en application [de l’alinéa précédent] remplace celle des conseils supérieurs (…) ».  La procédure d’adoption de la loi ne peut être contestée que par la voie d’une question prioritaire de constitutionnalité présentée dans les formes prescrites par l’article 23-1 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 et l’article R. 771-3 du code de justice administrative.  En l’absence de respect de cette procédure, le moyen tiré de l’absence de consultation préalable du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière ou du Conseil commun de la fonction publique avant l’adoption de la loi du 5 août 2021, ne peut qu’être écarté.

En onzième et dernier lieu, si Mme B... entend soutenir que la discrimination qu’elle dénonce résulterait d’une situation de harcèlement moral qui aurait pour effet de dégrader ses conditions de travail, elle se borne à des allégations générales et ne produit aucun élément de fait susceptible de faire présumer une situation de harcèlement moral.

Il résulte de ce qui précède que le groupement hospitalier Portes de Provence est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 15 septembre 2021 par laquelle son directeur a suspendu Mme B... de ses fonctions sans traitement à compter du même jour et lui a enjoint de réexaminer la situation de l’intéressée. La demande présentée par Mme B... devant le tribunal doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de Mme B... une quelconque somme en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés par le groupement hospitalier Portes de Provence et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er :

Le jugement n° 2107913 du tribunal administratif de Grenoble du 26 mars 2024 est annulé.

Article 2 :

La demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Grenoble et les conclusions du groupement hospitalier Portes de Provence tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 :

Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et au groupement hospitalier Portes de Provence.

Délibéré après l’audience du 9 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

Mme Aline Evrard, présidente-assesseure,

Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2025.

La rapporteure,

Aline EvrardLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne à la préfète de la Drôme en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,