Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge a demandé au tribunal administratif de Grenoble, à titre principal, d’annuler l’arrêté du 7 novembre 2023 par lequel le préfet de la Savoie a refusé de lui accorder une autorisation environnementale pour la création et l’exploitation d’une centrale hydroélectrique sur le torrent du Nant-Rouge et, à titre subsidiaire, d’adresser à la Cour de justice de l’Union européenne la question préjudicielle suivante : « Les dispositions de l’article 4 paragraphe 7 de la directive 2000/60 qui permettent aux autorités nationales compétentes de déroger à l’objectif de prévention de la détérioration de la qualité des eaux et qui imposent à ces dernières de contrôler notamment la recherche de solution alternative sensiblement meilleure, techniquement faisable et à un coût non disproportionné doivent-elle s’interpréter comme permettant aux Etats membres de contrôler si le projet peut être remplacé par un autre projet d’énergie renouvelable, et ce y compris à l’échelle nationale ? Dans le cas contraire, il serait utile d’indiquer des critères permettant de considérer qu’une telle démonstration peut être regardée comme satisfaite ».
Par un jugement n° 2400530 du 21 novembre 2024, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour
Par une requête enregistrée le 17 janvier 2025 et un mémoire enregistré le 2 octobre 2025, la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge, représentée par la SELARL Gossement Avocats, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 21 novembre 2024 ;
2°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 7 novembre 2023 ;
3°) à titre subsidiaire, d’adresser à la Cour de justice de l’Union européenne la question préjudicielle suivante : « Les dispositions de l’article 4 paragraphe 7 de la directive 2000/60 qui permettent aux autorités nationales compétentes de déroger à l’objectif de prévention de la détérioration de la qualité des eaux et qui imposent à ces dernières de contrôler notamment la recherche de solution alternative sensiblement meilleure, techniquement faisable et à un coût non disproportionné doivent-elle s’interpréter comme permettant aux Etats membres de contrôler si le projet peut être remplacé par un autre projet d’énergie renouvelable, et ce y compris à l’échelle nationale ? Dans le cas contraire, il serait utile d’indiquer des critères permettant de considérer qu’une telle démonstration peut être regardée comme satisfaite » ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 6 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en violation de l’article L. 9 du code de justice administrative, dès lors qu’il se borne à considérer que le préfet de la Savoie était dans l’obligation de se conformer à l’avis de la préfète coordonnatrice de bassin, sans vérifier si l’arrêté attaqué était suffisamment motivé au sens de l’article L. 221-5 du code de l’environnement, et en ce que le tribunal a écarté le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’avis de la préfète coordonnatrice de bassin sans en donner les raisons ; le jugement attaqué ne précise pas non plus l’échelle géographique qui aurait dû être retenue pour examiner s’il existait des alternatives satisfaisantes au projet ;
le jugement attaqué a omis de statuer sur la demande de transmission à la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle, dont il n’a pas examiné la pertinence ;
l’arrêté du 7 novembre 2023 attaqué est insuffisamment motivé, celui-ci se bornant à renvoyer à l’avis rendu par la préfète coordonnatrice de bassin sans comporter de considération de droit et de fait permettant d’appréhender le fondement de la décision, alors que l’avis de la préfète coordonnatrice de bassin était lui-même insuffisamment motivé et n’était pas joint ;
elle a démontré à une échelle géographique pertinente l’absence d’alternative satisfaisante, à laquelle l’article 4, paragraphe 7 de la directive 2000/60, transposé en droit français par le VII de l’article L. 212-1 et le I bis de l’article R. 212-16 du code de l’environnement, subordonne l’octroi d’une dérogation au principe de non-détérioration des masses d’eau ; le jugement attaqué retient à tort que ces dispositions impliquent l’identification de solutions alternative au niveau local ou national, et qu’en l’espèce, la recherche de solutions alternatives aurait dû avoir lieu à l’échelle du département de la Savoie, voire du bassin Rhône-Méditerranée ; les premiers juges ont dénaturé les faits en considérant qu’elle n’avait pas examiné des options géographiques différentes ; le jugement attaqué est entaché d’erreur de droit en ce qu’il relève qu’elle a été autorisée à créer deux autres centrales, ces projets déjà autorisés ne pouvant constituer une alternative au projet en litige ; en l’absence de précisions réglementaires ou jurisprudentielles quant au champ de recherche de solutions alternatives, le tribunal lui a reproché à tort d’avoir étudié des variantes photovoltaïque et éolienne, comme le guide méthodologique le recommandait ;
elle a démontré dans ses écritures en première instance que son projet satisfaisait aux deux autres conditions auxquelles est subordonnée l’octroi d’une dérogation au principe de non-détérioration des masses d’eau ;
le jugement attaqué a retenu à tort qu’il ne serait pas nécessaire de transmettre une question préjudicielle à la cour de justice de l’Union européenne ; le litige soulève une question sérieuse d’application de l’article 4, paragraphe 7 de la directive 2000/60.
Par un mémoire en défense enregistré le 23 juin 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
la directive n° 2000/60 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (dite « directive cadre sur l’eau » ) ;
le code de l’environnement ;
l’arrêté du 25 janvier 2010 relatif aux méthodes et critères d'évaluation de l'état écologique, de l'état chimique et du potentiel écologique des eaux de surface pris en application des articles R. 212-10, R. 212-11 et R. 212-18 du code de l'environnement ;
le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Joël Arnould, premier conseiller,
- et les conclusions de Mme Bénédicte Lordonné, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
Le 23 décembre 2022, la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge a retiré la première demande d’autorisation environnementale qu’elle avait déposée pour la construction d’une centrale hydroélectrique d’une puissance de 3 MW sur le torrent du même nom, et elle en a déposé une seconde, intégrant une demande de dérogation au principe de non-dégradation de l’état des eaux de surface sur le fondement du VII de l’article L. 212-1 et du I bis de l’article R. 212-16 du code de l’environnement. Le 10 mars 2023, la préfète coordonnatrice du bassin a rendu un avis défavorable à ce projet. Par un arrêté du 7 novembre 2023, le préfet de la Savoie a refusé d’accorder l’autorisation environnementale sollicitée. La société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge relève appel du jugement du 21 novembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.
Sur la régularité du jugement attaqué :
Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».
En premier lieu, les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à tous les arguments développés par la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge, ont suffisamment motivé, aux points 7 et 8 du jugement attaqué, leur réponse aux moyens tirés de l’insuffisance de motivation de l’avis de la préfète coordonnatrice de bassin et de celle de l’arrêté attaqué.
En deuxième lieu, le jugement attaqué vise le 3° du I bis de l’article R. 212-16 du code de l’environnement et expose que la société requérante n’a pas envisagé de solution alternative à son projet autre que des projets portant sur le bassin versant de l’Arly et sur un autre type d’énergie, sans faire état de motifs ayant justifié que la recherche d’alternative se soit limitée à un périmètre aussi restreint alors que la société présentait son projet comme s’inscrivant dans le cadre de la politique énergétique nationale et répondant notamment aux ambitions de la région Auvergne Rhône-Alpes de développement de la production d’énergie hydraulique et non comme répondant à un besoin local ciblé. Le tribunal, qui n’avait pas à définir le cadre géographique exact qui aurait été approprié à la recherche de solutions alternatives, a ainsi suffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de la violation des dispositions du 3° du I bis de l’article R. 212-16 du code de l’environnement.
En troisième lieu, la requérante soutient que le jugement serait entaché d’une omission à statuer et insuffisamment motivé dès lors que les premiers juges ont refusé de soumettre une question préjudicielle à la cour de justice de l’Union européenne sans justifier leur décision sur ce point, et en particulier sans se prononcer sur la pertinence de la question proposée. Toutefois, ainsi qu’il ressort des termes mêmes du deuxième alinéa de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la saisine à titre préjudiciel de la Cour de justice de l’Union européenne constitue un pouvoir propre du juge. Le refus du juge de faire droit à une demande de renvoi préjudiciel émanant d’une partie à l’instance n’a, ainsi, pas à être motivé.
Il résulte de ce qui précède que la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge n’est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne l’exception d’illégalité de la préfète coordonnatrice de bassin :
Aux termes de l’article R. 181-21 du code de l’environnement : « Lorsque l'autorisation environnementale est demandée pour un projet pour lequel elle tient lieu de la dérogation prévue au VII de l'article L. 212-1 du présent code, le préfet saisit pour avis conforme le préfet coordonnateur du bassin ». Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.
En premier lieu, l’avis rendu le 10 mars 2023 par la préfète coordonnatrice de bassin vise le VII de l’article L. 212-1 du code de l’environnement, rappelle que les exigences qui fondent la recevabilité d’une telle dérogation au principe de non-dégradation des masses d’eau sont particulièrement fortes dans la mesure où une telle décision ne peut être qu’exceptionnelle, et expose que : « Les éléments du dossier réglementaire et le rapport argumentaire établi par la SAS Centrale hydroélectrique du Nant-Rouge ne me permettent pas de vérifier la pleine et entière éligibilité du projet à cette dérogation compte tenu des critères énoncés à l’article R. 212-16 I bis et des enjeux à l’échelle du bassin Rhône-Méditerranée de préservation de la qualité des masses d’eau. En particulier, l’absence d’alternative meilleure pour l’environnement, techniquement faisable et d’un coût non disproportionné n’est pas démontrée ». L’avis énonce ainsi les considérations de droit et de fait fondant le refus de dérogation, mettant à même la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge d’en discuter le bien-fondé devant le juge. Le moyen tiré de ce que cet avis serait insuffisamment motivé doit dès lors être écarté.
En deuxième lieu, aux termes du VII de l’article L. 212-1 du code de l’environnement, transposant en droit français le paragraphe 7 de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau : « Des modifications dans les caractéristiques physiques des eaux ou l'exercice de nouvelles activités humaines peuvent justifier, dans des conditions définies par le décret prévu au XIII, des dérogations motivées au respect des objectifs mentionnés aux 1° à 4° du IV et au VI. / L'autorité administrative arrête la liste de ces dérogations après l'avoir mise à disposition du public, notamment par voie électronique, pendant une durée minimale de six mois afin de recueillir ses observations. / Par dérogation au deuxième alinéa du présent VII, lorsque, en application de l'article L. 181-2, l'autorisation environnementale tient lieu de la dérogation mentionnée au premier alinéa du présent VII, la consultation du public prévue au I de l'article L. 181-10 dispense, pour le projet concerné, de la mise à la disposition du public de la liste des dérogations ». Aux termes du I bis de l’article R. 212-16 du même code : « Les dérogations prévues au VII de l'article L. 212-1 ne peuvent être accordées pour un projet entraînant des modifications dans les caractéristiques physiques des eaux ou l'exercice de nouvelles activités humaines que lorsque toutes les conditions suivantes sont remplies : 1° Toutes les mesures pratiques sont prises pour atténuer l'incidence négative du projet sur l'état des masses d'eau concernées ; 2° Les modifications ou altérations des masses d'eau répondent à un intérêt général majeur ou les bénéfices escomptés du projet en matière de santé humaine, de maintien de la sécurité pour les personnes ou de développement durable l'emportent sur les bénéfices pour l'environnement et la société qui sont liés à la réalisation des objectifs définis au IV de l'article L. 212-1 ; 3° Les objectifs bénéfiques poursuivis par le projet ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés, être atteints par d'autres moyens constituant une option environnementale sensiblement meilleure. (…) ».
Les dispositions relatives à l’octroi des dérogations prévues par ces dérogations constituant une exception au principe de non-dégradation des eaux de surface, elles doivent être interprétées de manière restrictive. En l’espèce, il n’est plus contesté en appel que le projet en litige aurait pour conséquence de dégrader le très bon état des eaux du Nant-Rouge, cours d’eau qui est classé en réservoir biologique dans le SDAGE Rhône-Méditerranée et est encore non artificialisé. Ce projet est essentiellement motivé par une contribution aux objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables et aux ambitions affichées par le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) de la région Auvergne-Rhône-Alpes s’agissant de développement de la production hydroélectrique. Eu égard à la nature de l’intérêt général majeur invoqué, qui n’avait pas un caractère purement local, la société requérante n’apporte aucune justification au cadre géographique limité dans lequel elle a justifié de l’absence de solutions alternatives, à savoir, pour des installations hydroélectriques, le seul Nant-Rouge et ses affluents. Dans ces circonstances, il n’est pas établi que les objectifs poursuivis par le projet en litige ne pouvaient être atteints par d'autres moyens constituant une option environnementale sensiblement meilleure. Il ressort d’ailleurs des écritures du préfet de la Savoie en première instance que les objectifs du SRADDET pour 2023 étaient pratiquement atteints dès 2021, le département de la Savoie étant le premier producteur français d’hydroélectricité avec une production équivalente à la consommation annuelle de 2,5 millions d’habitants, et 13 projets en cours d’instruction à la date du 31 août 2024.
Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la préfète coordonnatrice de bassin aurait méconnu les dispositions applicables en refusant la dérogation sollicitée au motif de l’absence de preuve de solutions alternatives doit être écarté, sans qu’il soit besoin de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne. Les conditions prévues par l’article R. 212-16 du code de l’environnement ayant un caractère cumulatif, les moyens tirés par la requérante de ce que son projet satisfaisait aux conditions prévues par le 1° et le 2° de cet article doivent être écartés comme inopérants.
En ce qui concerne la motivation de l’arrêté attaqué :
Aux termes de l’article R. 181-34 du même code : « Le préfet est tenu de rejeter la demande d'autorisation environnementale dans les cas suivants : (…) 2° Lorsque l'avis de l'une des autorités ou de l'un des organismes consultés auquel il est fait obligation au préfet de se conformer est défavorable ; (…) La décision de rejet est motivée ».
Il ressort de ces dispositions qu’en cas d’avis défavorable du préfet coordonnateur du bassin saisi d’une demande de dérogation au principe de non-dégradation des eaux de surface, le préfet de département est en situation de compétence liée pour rejeter l’autorisation environnementale sollicitée. Dans ces circonstances, tous les moyens autres que ceux ayant trait à l’existence d’une telle compétence liée étaient inopérants. Dès lors, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué serait insuffisamment motivé doit être écarté.
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la société Centrale hydroélectrique du Nant-Rouge n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande dirigée contre l’arrêté du 7 novembre 2023.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société centrale hydroélectrique du Nant-Rouge et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Délibéré après l’audience du 7 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,
M. Joël Arnould, premier conseiller,
Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 novembre 2025.
Le rapporteur,
Joël ArnouldLe président,
Jean–Yves Tallec
La greffière,
Michèle Daval
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,