COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-25LY00726

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B A a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler, d'une part, l'arrêté du 24 septembre 2019 du recteur de l'académie de Clermont-Ferrand portant admission à la retraite d'office pour invalidité à compter du 6 janvier 2019 ainsi que la décision implicite par laquelle cette même autorité a rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté, d'autre part, la décision du recteur de l'académie de Clermont-Ferrand du 22 octobre 2020 en tant qu'il a refusé de faire droit aux demandes qu'il a formées par courrier du 27 juillet 2020, notamment de prendre un arrêté modifiant l'arrêté précité du 24 septembre 2019 et enfin, la " fin de non-recevoir " opposée par cette même autorité à sa demande tendant à être placé, de manière rétroactive, à compter du 9 décembre 2019 en invalidité temporaire de catégorie 2 et de procéder à la régularisation financière afférente.

Par une ordonnance n° 2401591 du 4 octobre 2024, la présidente de la 2ème chambre du tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 15 mars 2025, M. A, représenté par Me Bouhalassa, demande à la cour :

1°) d'annuler cette ordonnance ;

2°) d'annuler l'arrêté du recteur de l'académie de Clermont-Ferrand du 24 septembre 2019, le rejet implicite de son recours gracieux et la décision du 22 octobre2020 refusant de faire droit à ses demandes, notamment, de modifier l'arrêté du 24 septembre 2019 ;

3°) d'enjoindre au ministre de l'éducation nationale de le placer en congé d'invalidité temporaire imputable au service à compter du 6 janvier 2019, et de le faire bénéficier de l'allocation temporaire d'invalidité au taux maximum et sans limitation de durée à compter du 6 janvier 2019 ;

4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 1 300 euros au titre des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- le tribunal ne pouvait rejeter ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 24 septembre 2019 comme tardives alors qu'il n'avait plus la qualité de fonctionnaire et devait recevoir un accusé de réception comportant les mentions des voies et délais de recours pour que le délai commence à courir contre la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; lorsqu'il a présenté le 10 mai 2021 sa demande d'aide juridictionnelle pour contester cet arrêté, le délai raisonnable d'un an n'était pas expiré ; le délai a été interrompu par cette demande et ne pouvait recommencer à courir qu'à compter de la notification du rejet par décision du 16 février 2024 du président de la cour administrative d'appel de Lyon du recours dirigé le 19 juillet 2021 contre le rejet du 30 juin 2021, notifié le 2 juillet 2021, de sa demande d'aide juridictionnelle ;

- le tribunal ne pouvait rejeter ses conclusions dirigées contre la décision du 7 novembre 2020 comme tardives alors que la mention des voies et délais de recours était erronée, qu'il a présenté un recours gracieux reçu le 7 janvier 2021, qu'une décision implicite de rejet est intervenue le 7 mars 2021, qu'il a demandé la communication des motifs le 7 mai 2021 sans jamais avoir reçu une telle communication et qu'il a présenté une demande d'aide juridictionnelle dans le délai de recours contre cette décision.

M. A a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 15 janvier 2025.

En application de l'article R. 611-8 du code de justice administrative, l'affaire a été dispensée d'instruction.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative ;

M. A ayant été régulièrement averti du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Duguit-Larcher, présidente assesseure ;

- et les conclusions de M. Rivière, rapporteur public ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 juin 2025, présentée par M. A ;

Considérant ce qui suit :

1. M. B A, qui exerçait en qualité de professeur certifié de classe normale, a été mis à la retraite d'office pour invalidité à compter du 6 janvier 2019 par arrêté du 24 septembre 2019 du recteur de l'académie de Clermont-Ferrand. Il a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler, d'une part, cet arrêté ainsi que la décision implicite par laquelle cette même autorité a rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté, d'autre part, la décision du recteur de l'académie de Clermont-Ferrand du 22 octobre 2020 en tant qu'il a refusé de faire droit aux demandes qu'il a formées par courrier du 27 juillet 2020, notamment de prendre un arrêté modifiant l'arrêté précité du 24 septembre 2019 et enfin, la " fin de non-recevoir " opposée par cette même autorité à sa demande tendant à être placé, de manière rétroactive, à compter du 9 décembre 2019 en invalidité temporaire de catégorie 2 et de procéder à la régularisation financière afférente. Par une ordonnance du 4 octobre 2024 dont M. A relève appel, la présidente de la deuxième chambre du tribunal a rejeté sa demande pour irrecevabilité, les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre l'arrêté de mise à la retraite d'office, le rejet de son recours gracieux et la décision du 22 octobre 2020 étant tardives et le reste des conclusions étant dirigé contre une prétendue décision dont l'existence n'était pas avérée. M. A, qui ne conteste pas cette dernière irrecevabilité doit être regardé comme relevant appel de cette ordonnance seulement en tant qu'elle a rejeté ses conclusions dirigées contre l'arrêté de mise à la retraite d'office, le rejet de son recours gracieux et la décision du 22 octobre 2020.

2. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. () ". Aux termes de l'article R. 421-5 dudit code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

3. Aux termes de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les dispositions de la présente sous-section ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ". Cette sous-section comprend l'article L. 112-3, aux termes duquel : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception () ", ainsi que l'article L. 112-6, aux termes duquel : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite ". Aux termes de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents ".

4. Il résulte des dispositions précitées qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions des articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Elles ne peuvent donc être invoquées ni par les agents en activité, ni par ceux admis à la retraite. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir.

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ". Aux termes l'article L. 411-2 de ce code : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. / Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés. ". L'article L. 411-5 de ce code prévoit : " La décision rejetant un recours administratif dirigé contre une décision soumise à obligation de motivation en application des articles L. 211-2 et L. 211-3 est motivée lorsque cette obligation n'a pas été satisfaite au stade de la décision initiale. / La décision faisant droit à un recours administratif est motivée si elle entre, par elle-même, dans le champ des décisions individuelles visées aux articles L. 211-2 et L. 211-3. ".

6. Enfin, aux termes du I de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " I. ' Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus ". Aux termes de l'article 6 : " Le présent titre s'applique aux administrations de l'État, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics administratifs ainsi qu'aux organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article 7 : " Sous réserve des obligations qui découlent d'un engagement international ou du droit de l'Union européenne, les délais à l'issue desquels une décision, un accord ou un avis de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er. / Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l'article 1er est reporté jusqu'à l'achèvement de celle-ci ".

7. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du recteur de l'académie de Grenoble du 24 septembre 2019 de mise à la retraite de M. A, qui mentionne les voies et délais de recours, lui a été notifié le 27 janvier 2020. Le délai de recours contre cet arrêté, qui devait expirer le 28 mars 2020, pendant la période d'urgence sanitaire, a été prolongé jusqu'au 24 août 2020.

8. M. A a présenté un recours gracieux au recteur, par courrier daté du 24 mars 2020, envoyé le même jour selon le cachet de la poste, soit dans le délai de recours, et reçu le 2 avril 2020. Conformément aux dispositions précitées au point 6, la décision implicite de rejet, qui devait intervenir le 2 juin 2020, pendant la période d'urgence sanitaire, est intervenue le 24 août 2020. Même si l'administration n'a pas accusé réception du recours gracieux de M. A, le délai de recours contre l'arrêté du 24 septembre 2019 et le rejet implicite du recours gracieux, expirait le 25 octobre 2020 conformément à ce qui a été dit au point 4 ci-dessus. M. A ne peut utilement se prévaloir du délai de recours raisonnable d'un an, lequel n'est applicable que lorsque la mention des voies et délais de recours est obligatoire, ce qui n'est pas le cas des décisions implicites de rejet dans les relations entre l'administration et ses agents, y compris les agents retraités.

9. Par courrier du 27 juillet 2020, M. A a demandé au recteur, outre la communication d'une pièce, la communication d'un arrêté modificatif de l'arrêté de mise à la retraite d'office et, à défaut, la communication des motifs de la décision implicite de son recours gracieux du 24 mars 2020. L'administration indique avoir reçu ce courrier le 25 août 2020. Si l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit qu'en cas de demande de communication des motifs d'une décision implicite, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués, toutefois ce même article précise que ce n'est le cas que dans l'hypothèse où une décision implicite est intervenue alors que la décision explicite aurait dû être motivée. Par application de l'article L. 411-5 de ce même code, en l'espèce, le rejet du recours gracieux dirigé contre la décision de mise à la retraite d'office pour invalidité de M. A, qui était elle-même motivée, n'avait pas à être motivé, de sorte que la demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet n'a pas eu pour effet de proroger le délai.

10. Par décision du 22 octobre 2020, notifiée le 7 novembre 2020, le recteur a communiqué la pièce qui avait été demandé par M. A et refusé de modifier l'arrêté de mise à la retraite d'office. Même si elle répondait à la nouvelle demande formulée par M. A le 27 juillet 2020, qui avait le même objet que son recours gracieux, elle peut être regardée comme un rejet express du recours gracieux présenté initialement par M. A. Cette décision étant intervenue dans le délai de recours qui expirait le 25 octobre 2020, elle a eu pour effet, conformément à l'article R. 421-2 précité du code de justice administrative, de rouvrir les délais jusqu'au 8 janvier 2021. Contrairement à ce que soutient le requérant, dès lors qu'il s'agissait du rejet d'un recours gracieux, les mentions des voies et délais de recours indiquant qu'elle pouvait faire l'objet d'un recours gracieux ou hiérarchique sans limitation de délai et d'un recours contentieux, dans un délai de deux mois, ne sont pas erronées, seul le premier recours administratif pouvant, sauf cas visé au 2ème alinéa de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration, interrompre le délai de recours. Ni la présentation contre cette décision d'un recours hiérarchique le 7 janvier 2021, ni la demande de communication des motifs le 7 mai 2021 du rejet implicite du recours hiérarchique n'ont pu avoir pour effet d'interrompre de nouveau le délai de recours.

11. Dans ces conditions, lorsqu'il a présenté le 10 mai 2021 sa demande d'aide juridictionnelle pour contester l'arrêté de mise à la retraite d'office, le rejet implicite de son recours gracieux et la décision du 22 octobre 2020, le délai de recours était expiré à l'encontre de chacune de ces décisions. Cette demande d'aide juridictionnelle n'a pu, en conséquence, pas plus que le recours dirigé contre son rejet, interrompre ce délai. Les conclusions de M. A tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 septembre 2019, du rejet de son recours gracieux et de la décision du 22 octobre 2020 étaient, ainsi que l'a retenu le tribunal, tardives lorsque sa demande a été enregistrée le 12 juillet 2024 au greffe du tribunal.

12. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par l'ordonnance attaquée, la présidente de la 2ème chambre du tribunal a rejeté sa demande. Sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions.

DÉCIDE :

Article 1er :La requête de M. A est rejetée.

Article 2 :Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la ministre d'État, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Copie en sera adressée au recteur de l'académie de Clermont-Ferrand.

Délibéré après l'audience du 19 juin 2025 à laquelle siégeaient :

M. Picard, président de chambre ;

Mme Duguit-Larcher, présidente assesseure ;

M. Chassagne, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2025.

La rapporteure,

A. Duguit-LarcherLe président,

V-M. Picard

La greffière,

A. Le Colleter

La République mande et ordonne à la ministre d'État, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

kc