Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-18PA01266

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler la décision du 12 avril 2016 par laquelle le grand chancelier de la Légion d'honneur a refusé de proposer au Président de la République de retirer au généralissime Francisco Franco Bahamonde la distinction de la Légion d'honneur qui lui a été accordée, ensemble la décision du 28 novembre 2016 rejetant son recours gracieux formé contre cette décision et, d'autre part, d'enjoindre au grand chancelier de la Légion d'honneur de réexaminer sa demande en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1706301 du 16 février 2018, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 15 avril 2018, un mémoire enregistré le 30 octobre 2018 et des pièces produites le 4 mars 2020, M. A B, représenté par Me Toloudi, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1706301 du 16 février 2018 du tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler la décision du 12 avril 2016 par laquelle le grand chancelier de la Légion d'honneur a refusé de proposer au président de la République de retirer au généralissime Francisco Franco Bahamonde, en application de l'article R. 135-2 du code de la Légion d'honneur et de la médaille militaire, la distinction de la Légion d'honneur qui lui a été accordée, ensemble la décision du 28 novembre 2016 rejetant son recours gracieux formé contre cette décision ;

3°) d'enjoindre au grand chancelier de la Légion d'honneur, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de réexaminer sa demande tendant à ce qu'il propose au Président de la République, en application de l'article R. 135-2 du code de la Légion d'honneur et de la médaille militaire, le retrait de la distinction de la Légion d'honneur accordée au généralissime Francisco Franco Bahamonde ;

4°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la juridiction administrative est compétente pour statuer sur le présent litige, les décisions contestées ne pouvant être regardées comme des actes de gouvernement ;

- il dispose d'un intérêt à agir indubitable, fondé sur un intérêt moral et symbolique, eu égard aux persécutions endurées par sa famille et par lui-même ;

- les décisions contestées ne constituent pas un acte préparatoire et sont donc susceptibles de recours ;

- les décisions contestées ont été signées par une autorité incompétente en l'espèce le chef de cabinet du grand chancelier de la Légion d'honneur, dont il n'est pas justifié qu'il aurait bénéficié d'une délégation de signature régulièrement publiée ;

- c'est à tort que les premiers juges ont regardé le retrait de la distinction dans la Légion d'honneur accordée à un étranger comme revêtant un caractère disciplinaire ;

- le retrait de la distinction accordée à un étranger doit être regardé comme constituant en réalité une abrogation ;

- la circonstance que la personne ayant été distinguée soit désormais décédée ne saurait, en application de la théorie des formalités impossibles, faire obstacle à une procédure de retrait de cette distinction ;

- le retrait de la distinction, dans ces circonstances, ne saurait être regardé comme impossible du seul fait de l'absence de texte l'autorisant ;

- la distinction en cause doit être regardée comme inexistante, dès lors que l'intéressé a été directement admis au rang d'officier, ce qu'aucune disposition alors en vigueur n'autorisait ;

- la demande de mise en œuvre de l'article L. 911-1 du code de justice administrative est justifiée.

Par des mémoires en défense enregistrés le 22 mai 2018, le 4 décembre 2018, le 10 mars 2020 et le 9 février 2021, l'ordre national de la Légion d'honneur, représenté par Me Badin conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 2 000 euros à la charge de M. A B en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la demande est irrecevable, le requérant étant dépourvu d'intérêt pour agir ;

- le nouvel article R. 135-6 du code de la Légion d'honneur et de la médaille militaire, issu du décret n° 2018-1007 du 21 novembre 2018, dispose désormais qu'aucune action en retrait ne peut être poursuivie ou engagée contre une personne décédée ; or, s'agissant de statuer sur une contestation relative à une sanction, le juge doit appliquer la loi pénale plus douce entrée en vigueur entre la commission des faits et la date à laquelle il statue ;

- les décrets conférant une distinction dans la Légion d'honneur à des gouvernants étrangers ne peuvent être communiqués, comme relevant de la politique extérieure de la France ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par des observations enregistrées le 28 octobre 2019, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé

Vu les autres pièces du dossier.

Le 30 septembre 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision de la Cour était susceptible d'être fondée sur le moyen, relevé d'office, tiré de ce qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête, le litige étant devenu sans objet dès lors que les dispositions de l'article R. 135-6 du code de la Légion d'honneur, de la médaille militaire et de l'ordre national du Mérite, issues de l'article 19 du décret n° 2018-1007 du 21 novembre 2018, font désormais obstacle au retrait d'une distinction de la Légion d'honneur accordée à un étranger décédé, qui constituerait le seul effet utile de l'annulation des décisions contestées en l'espèce.

M. B a présenté, le 13 octobre 2022, des observations en réponse à la communication faite aux parties en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative. Il fait valoir que le litige n'a pas perdu son objet et que l'article R. 135-6 du même code, issu de l'article 19 du décret n° 2018-1007 du 21 novembre 2021 ne saurait s'appliquer au présent litige, sauf à méconnaitre les exigences du procès équitable.

Vu :

- la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ;

- la loi du 29 floréal an X (19 mai 1802) portant création d'une Légion d'honneur ;

- le décret organique de la Légion d'honneur du 16 mars 1852 ;

- le code de la Légion d'honneur, de la médaille militaire et de l'ordre national du Mérite, ensemble le décret n° 2018-1007 du 21 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C,

- les conclusions de M. Doré, rapporteur public,

- les observations de Me Toloudi, avocat de M. B, et de Me Badin, avocat de l'Ordre national de la Légion d'honneur.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B a adressé le 6 avril 2016 au grand chancelier de la Légion d'honneur une demande tendant à ce que celui-ci, en application des dispositions de l'article R. 135-2 du code de la Légion d'honneur, de la médaille militaire et de l'ordre national du Mérite, propose au président de la République de retirer la distinction qui a été accordée au généralissime Francisco Franco Bahamonde, lequel fut successivement nommé officier puis commandeur de la Légion d'honneur par des décrets du Président de la République du 22 février 1928 et du 26 octobre 1930, sur proposition du ministre des affaires étrangères alors qu'il était directeur de l'académie générale militaire de Saragosse. La demande de M. B ayant été rejetée par une décision du 12 avril 2016, confirmée sur recours gracieux, par décision du 28 novembre 2016, l'intéressé a saisi le tribunal administratif de Paris d'une demande d'annulation de ces deux décisions, assortie de conclusions à fin d'injonction de réexamen de sa demande par le grand chancelier de la Légion d'honneur. M. B relève appel devant la Cour du jugement du 16 février 2018 par lequel le tribunal administratif d Paris a rejeté ces demandes.

2. D'une part, aux termes de l'article R. 135-2 du code de la Légion d'honneur, de la médaille militaire et de l'ordre national du Mérite, issu de l'article 22 du décret n° 2010-547 du 27 mai 2010 : " Peut être retirée à un étranger la distinction de la Légion d'honneur qui lui a été accordée si celui-ci a commis des actes ou eu un comportement susceptibles d'être déclarés contraires à l'honneur ou de nature à nuire aux intérêts de la France à l'étranger aux causes qu'elle soutient dans le monde. / Le retrait est prononcé, sur proposition du grand chancelier, et après avis du ministre des affaires étrangères et du conseil de l'ordre, par décret du Président de la République. " Aux termes de l'article R. 135-6 du même code, issu de l'article 19 du décret n° 2018-1007 du 21 novembre 2018 : " Aucune action en retrait ne peut être poursuivie ou engagée contre une personne décédée. ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ".

4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus du grand chancelier de la Légion d'honneur de proposer au Président de la République de retirer à un étranger la distinction de la Légion d'honneur qui lui a été accordée réside dans la seule possibilité de mettre en œuvre, après un nouvel examen de la demande ordonnée en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, la procédure prévue par les dispositions précitées de l'article R. 135-2 du code de la Légion d'honneur, de la médaille militaire et de l'ordre national du Mérite.

5. Or, il est constant que le généralissime Francisco Franco Bahamonde est, en qualité de chef de l'État du Royaume d'Espagne, décédé à Madrid le 20 novembre 1975. Par suite, les dispositions précitées de l'article R. 135-6 du code de la Légion d'honneur, de la médaille militaire et de l'ordre national du Mérite, qui sont entrées en vigueur le lendemain de la publication au Journal officiel de la République française du décret du 21 novembre 2018 et sont donc applicables au présent litige en l'absence de dispositions transitoires en sens contraire, font en tout état de cause obstacle à ce que soit prise à son égard la mesure de retrait sollicitée. Dès lors, et sans qu'y fasse obstacle l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales relatives au droit au procès équitable dans le champ d'application duquel n'entre pas le présent litige, qui ne porte ni sur une obligation à caractère civil, ni sur une accusation en matière pénale au sens de ces stipulations, la demande de M. B n'a plus d'objet et il n'y a ainsi plus lieu de statuer sur ses conclusions d'appel en tant qu'elles sont dirigées contre le jugement attaqué et contre les décisions contestées du grand chancelier de la Légion d'honneur et qu'elles tendent au prononcé d'une injonction de réexamen de sa demande sur le fondement de l'article L. 911-2 du code de justice administrative.

6. Alors qu'aux termes de l'article R. 2 du code de la Légion d'honneur, de la médaille militaire et de l'ordre national du Mérite, la Légion d'honneur " constitue un ordre national [] doté de la personnalité morale ", et que l'État n'est pas partie à la présente instance, les conclusions de la requête qui tendent à ce qu'une somme soit mise à la charge de ce dernier ne peuvent qu'être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge du requérant la somme réclamée par l'ordre national de la Légion d'honneur sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête de M. A B tendant à l'annulation du jugement n° 1706301 du 16 février 2018 du tribunal administratif de Paris et des décisions du 12 avril et du 28 novembre 2016 du grand chancelier de la Légion d'honneur, et à ce qu'il soit enjoint à ce dernier de réexaminer la demande.

Article 2 : Les conclusions de M. A B et celles de l'ordre national de la Légion d'honneur fondées sur article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B, à l'Ordre national de la Légion d'honneur et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Lapouzade, président de chambre,

- M. Diémert, président-assesseur,

- M. Gobeill, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 novembre 2022.

Le rapporteur,

S. CLe président,

J. LAPOUZADE

La greffière,

Y. HERBER

La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.