Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-22PA00439

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par la ministre des solidarités et de la santé sur la demande qu'il lui a adressée le 28 décembre 2018 et tendant au retrait ou à la modification de la convention signée entre l'Etat et l'association Plurélya le 3 mars 2017 pour la mise en place de l'agrément de celle-ci à la gestion de l'action sociale dans la fonction publique hospitalière, d'autre part, de résilier la convention d'agrément passée par l'Etat avec l'association Plurélya ayant pour objet la mise en œuvre de l'action sociale dans la fonction publique hospitalière.

Par un jugement n° 1908843 du 20 décembre 2021, le tribunal administratif de Paris a résilié la convention conclue le 3 mars 2017 entre l'Etat et Plurélya pour la mise en place de l'agrément de Plurélya à la gestion de l'action sociale dans la fonction publique hospitalière, a mis à la charge de l'Etat le versement au comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 31 janvier 2022, 23 septembre 2022 et 12 septembre 2023, l'association Plurélya, représentée par l'AARPI Briatte et Wilinski, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande du comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics, à titre principal comme irrecevable, à titre subsidiaire comme non fondée ;

3°) de mettre à la charge du comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa demande conserve un objet ;

- la juridiction administrative est incompétente pour connaître du présent litige, l'action sociale hospitalière étant sans lien avec le service public et le contrat annulé ne contenant pas de clause exorbitante du droit commun ;

- la demande de première instance était irrecevable dès lors que le comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics n'avait pas intérêt à agir contre un agrément délivré à un tiers ;

- en l'absence d'arrêté ayant fixé le taux et l'assiette de la contribution annuelle des établissements publics de santé, le tribunal ne pouvait fonder sa décision sur une obligation légale inexistante pour les adhérents de contribuer à l'action sociale de leurs agents à hauteur de 1,5 % de la masse salariale plafonnée ;

- la mise en œuvre d'une contribution annuelle déterminée sur un même taux et une même assiette pour l'ensemble des opérateurs contrevient aux dispositions des articles 106 et 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- les premiers juges ont entaché leur jugement d'erreur de fait, dès lors qu'un établissement public hospitalier avait adhéré aux offres d'action sociale qu'elle proposait, d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation ;

- c'est à tort que les premiers juges ont accueilli le moyen, soulevé par le comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics, tiré de d'inexécutions de ses obligations contractuelles qui, par leur gravité, compromettraient manifestement l'intérêt général.

Par des mémoires en défense enregistrés les 14 juin 2022 et 17 mai 2023, le comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics, représenté par la Selarl Delsol avocats, agissant par Me Chaussade, conclut au rejet des conclusions aux fins d'annulation et au non-lieu à statuer en ce qui concerne les conclusions tendant à la résiliation de la convention du 3 mars 2017, et à ce que soit mis à la charge de l'association Plurélya le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par l'association Plurélya ne sont pas fondés ;

- la convention du 3 mars 2017 est arrivée à expiration.

La requête a été communiquée à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, qui n'a pas produit d'observations.

Par un courrier du 25 juin 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de soulever d'office le moyen tiré de ce que la convention signée entre l'Etat et l'association Plurélya le 3 mars 2017 présente le caractère d'un acte règlementaire d'un ministre, qu'en conséquence, le recours dirigé contre cette convention relève de la compétence du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort en application du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative et que, dès lors, d'une part, le tribunal administratif de Paris était incompétent pour en connaître et, d'autre part, il y a lieu de renvoyer la demande du comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics au Conseil d'Etat.

Le comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics a présenté des observations sur le moyen relevé d'office par la cour le 2 avril 2024.

Il soutient que :

- la convention, qui résulte d'un échange de consentement entre l'Etat et l'association Plurélya, fait naître des droits et obligations entre les parties, prévoit un régime de résiliation pour faute inapplicable aux actes réglementaires et désigne expressément le tribunal administratif de Paris comme juridiction compétente, a le caractère d'un contrat administratif ;

- à supposer même qu'il s'agisse d'un acte administratif unilatéral, celui-ci n'a pas pour objet l'organisation d'un service public et n'a donc pas de portée réglementaire.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Vrignon-Villalba,

- les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique,

- et les observations de Me Wilinski pour l'association Plurélya, et de Me Lequesne pour le comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics.

Considérant ce qui suit :

1. Par une convention signée le 3 mars 2017, l'association Plurélya a été agrée par l'Etat pour la gestion de l'action sociale dans la fonction publique hospitalière, en application des dispositions de l'article 116-1 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Par un courrier daté du 19 décembre 2018 et réceptionné le 28 décembre suivant, le comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics (CGOS), lui aussi agréé pour la mise en œuvre de l'action sociale, socioculturelle, sportive et de loisirs en faveur des mêmes personnels et de leurs ayants droit, a demandé à la ministre en charge de la santé de retirer ou, à défaut, de modifier cette convention d'agrément. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé sur cette demande par la ministre. Par un jugement du 10 décembre 2021, le tribunal administratif de Paris, saisi par le CGOS, a résilié la convention conclue le 3 mars 2017 entre l'Etat et l'association Plurélya. Celle-ci relève appel de ce jugement.

2. Aux termes de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur, et dont les dispositions ont été reprises en substance par le code général de la fonction publique : " Les fonctionnaires participent par l'intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l'organisation et au fonctionnement des services publics, à l'élaboration des règles statutaires, à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines et à l'examen de décisions individuelles dont la liste est établie par décret en Conseil d'Etat. / Ils participent à la définition et à la gestion de l'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs dont ils bénéficient ou qu'ils organisent. / L'action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face à des situations difficiles. / Sous réserve des dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l'action sociale implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée. Cette participation tient compte, sauf exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale. / Les prestations d'action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération visée à l'article 20 de la présente loi et sont attribuées indépendamment du grade, de l'emploi ou de la manière de servir. / L'Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics peuvent confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. / Ils peuvent participer aux organes d'administration et de surveillance de ces organismes. ". Aux termes de l'article 116-1 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière : " Les personnels des établissements mentionnés à l'article 2, actifs ou retraités et, dans certaines conditions, leurs ayants droit bénéficient de l'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs mentionnée à l'article 9 du titre Ier du statut général des fonctionnaires. / La prise en charge de cette action est assurée par une contribution annuelle desdits établissements dont le taux et l'assiette sont fixés par les ministres chargés de la santé et des affaires sociales. Cette contribution est versée à l'un des organismes agréés par l'Etat chargés de la gestion et de la mutualisation de cette contribution et dont la gestion associe des représentants du personnel et des représentants de l'administration hospitalière. ".

3. L'action sociale regroupe l'ensemble des prestations destinées à améliorer directement ou indirectement les conditions d'emploi, de travail, de vie des agents et de leurs familles, notamment en les aidant à faire face à diverses situations difficiles et en facilitant leur accès à des services collectifs divers en les rendant accessibles à l'ensemble des agents, en particulier ceux à revenu modeste. En agréant les organismes chargés de la gestion et de la mutualisation de la contribution finançant les prestations d'action sociale, qui constituent un élément de la politique de gestion des ressources humaines des hôpitaux, l'Etat, compétent en vertu des dispositions précitées de la loi du 9 janvier 1986, procède, alors même qu'il n'est pas l'employeur direct des agents bénéficiaires de ces prestations, à une mesure relevant de l'organisation du service. Dans les cas où cet agrément emporte attribution à la personne agréée d'une compétence pour qu'elle organise elle-même, pour le compte de l'employeur public, le service public de l'action sociale, il revêt un caractère réglementaire.

4. Par la convention du 3 mars 2017, l'Etat a agréé l'association Plurélya pour mettre en œuvre et gérer paritairement, entre les représentants des administrations hospitalières et les représentants des personnels de la fonction publique hospitalière, l'action sociale à destination du personnel des établissements hospitaliers et des autres établissements visés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986. En dépit de sa forme, et alors même qu'une convention similaire a déjà été signée avec le CGOS le 26 avril 1999, cette convention, qui investit l'association Plurélya de la mission d'organiser l'action sociale au profit de ses adhérents, dans les conditions qu'elle définit aux titres I et II et sous le contrôle de l'Etat prévu au titre III, et l'habilite à cette fin à percevoir la contribution annuelle de ces établissements, dont le taux et l'assiette sont fixés par les ministres chargés de la santé et des affaires sociales, a le caractère non pas d'un contrat ni d'une décision d'agrément individuelle, mais d'un acte règlementaire d'un ministre. La circonstance que la convention prévoit une procédure de résiliation pour faute et qu'elle désigne le tribunal administratif du lieu du domicile du requérant comme étant compétent en cas de litige est sans influence à cet égard. Dès lors, le recours dirigé contre le refus de la ministre en charge de la santé de " résilier " cette convention, ou de la modifier, qui doit être regardé comme tendant à l'annulation du refus de l'abroger, relève de la compétence du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort en application du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative.

5. Il y a lieu, par suite, d'une part, d'annuler le jugement en date du 20 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Paris s'est reconnu compétent pour connaître de la demande du CGOS et, d'autre part, de renvoyer cette demande au Conseil d'Etat.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris du 20 décembre 2021 est annulé.

Article 2 : Le dossier de la requête du CGOS est transmis au Conseil d'Etat.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Plurélya, au comité de gestion des œuvres sociales des établissements hospitaliers publics et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.

Délibéré après l'audience du 4 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Menasseyre, présidente de chambre,

- Mme Vrignon-Villalba, présidente-assesseure,

- Mme Larsonnier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 août 2024.

La rapporteure,

C. Vrignon-VillalbaLa présidente,

A. Menasseyre

Le greffier,

P. Tisserand

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités, ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.