Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-22PA02472

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel (SNUPFEN solidaires) a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision implicite du 25 septembre 2018 par laquelle le directeur général de l'Office national des forêts (ONF) a rejeté sa demande tendant à ce que soit mis fin aux affectations de salariés de droit privé sur des postes de techniciens forestiers territoriaux, que soient titularisés les salariés actuellement affectés sur des postes de techniciens forestiers territoriaux, que soit communiqué le nombre de salariés de droit privé affectés sur des postes de techniciens forestiers territoriaux ainsi que la liste des postes concernés par ce type d'affectation, et que soit mis en place en 2019 des concours pour l'accès au grade de technicien forestier territorial.

Par un jugement n° 1920567 du 29 mars 2022, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés respectivement les 30 mai, 14 juillet et 25 novembre 2022, le SNUPFEN solidaires, représenté par la SCP Thouvenin, Coudray et Grévy, avocats au Conseil d'Etat, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1920567 du 29 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite du 25 septembre 2018 par laquelle le directeur général de l'ONF a rejeté sa demande tendant à ce que soit mis fin aux affectations de salariés de droit privé sur des postes de techniciens forestiers territoriaux, que soient titularisés les salariés actuellement affectés sur des postes de techniciens forestiers territoriaux, que soit communiqué le nombre de salariés de droit privé affectés sur des postes de techniciens forestiers territoriaux ainsi que la liste des postes concernés par ce type d'affectation, et que soit mis en place en 2019 des concours pour l'accès au grade de technicien forestier territorial ;

2°) d'annuler cette décision ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le syndicat soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, faute d'être signé ;

- le jugement est entaché de plusieurs erreurs de droit ;

- l'affectation de salariés de droit privé sur des postes de techniciens forestiers territoriaux constitue une violation des disposions du code forestier et du décret n° 2013-1173 du 17 décembre 2013 ; l'ONF a confié à des salariés de droit privé des missions ressortissant de prérogatives de puissance publique et relevant des missions de service public administratif de l'établissement.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 3 octobre 2022 et 11 avril 2023, l'ONF, représenté par Me Guillouet, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est tardive ;

- les moyens soulevés par le syndicat ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code forestier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n° 2005-1779 du 30 décembre 2005 ;

- le décret n° 2013-1173 du 17 décembre 2013 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boizot ;

- les conclusions de M. Sibilli, rapporteur public ;

- et les observations de Me Coudray pour le SNUPFEN solidaires.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 21 juillet 2018, réceptionné le 25 juillet suivant, le Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel (SNUPFEN) a signifié au directeur de l'Office national des forêts (ONF) son opposition au recrutement de salariés de droit privé sur des postes de techniciens forestiers territoriaux. Faisant valoir que ces recrutements contrevenaient aux dispositions du code forestier dès lors que, à défaut de pouvoir être commissionnés et assermentés, ces agents non-titulaires ne pouvaient remplir l'intégralité des fonctions dévolues aux techniciens forestiers territoriaux, le SNUPFEN solidaires demandait que soit mis fin aux affectations de salariés de droit privé sur des postes de techniciens forestiers territoriaux, que soient titularisés les salariés actuellement affectés sur des postes de techniciens forestiers territoriaux, que soit communiquée la liste des postes concernés par ce type d'affectation et que soit mis en place, en 2019, des concours pour l'accès au grade de technicien forestier territorial. Par un jugement n° 1920567 du 29 mars 2022 dont le syndicat interjette régulièrement appel, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite du 25 septembre 2018 par laquelle le directeur général de l'ONF a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Tout d'abord, il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement a été signée par la présidente de la formation de jugement, le rapporteur et la greffière d'audience, conformément aux prescriptions de l'article R. 751-7 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré d'une irrégularité du jugement sur ce point doit être écarté.

3. Par ailleurs, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Le syndicat ne peut donc utilement soutenir, pour contester la régularité du jugement entrepris, que les premiers juges ont entaché leur décision d'erreur de droit.

4. Enfin, à supposer même que le tribunal ait retenu à tort la recevabilité de la demande du SNUPFEN solidaires, cette circonstance est sans incidence sur la régularité du jugement attaqué, le moyen invoqué sur ce point par l'ONF devant être examiné dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande première instance :

5. En l'absence d'accusé de réception comportant les mentions prévues par l'article

R. 112-5 du code des relations entre le public et l'administration, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont, en principe, pas opposables à son destinataire.

6. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance

7. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

8. Les règles énoncées au point précédent, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions citées au point 7 du présent arrêt, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.

9. Il ressort des pièces du dossier que le SNUPFEN solidaires a formé, le 21 juillet 2018, un recours pour demander au directeur de l'ONF de mettre fin aux affectations de recrutement de salariés de droit privé sur des postes de techniciens forestiers territoriaux qui a été réceptionné le 25 juillet suivant. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration sur son recours au terme d'un délai de deux mois. Moins d'un an s'étant écoulé à la date à laquelle elle a saisi le tribunal administratif soit le 23 septembre 2019, sa demande n'était pas tardive, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le SNUPFEN solidaires aurait acquis connaissance de la décision attaquée par un accusé de réception ou tout autre élément d'information. Ainsi, l'ONF n'est pas fondé à soutenir que la demande de première instance du syndicat était tardive et irrecevable.

En ce qui concerne le fond :

10. Aux termes de l'article L. 222-5 du code forestier : " Le directeur général de l'Office nomme à tous les emplois sous réserve des dispositions particulières applicables à certains emplois dont la liste est déterminée par décret. ". Aux termes de l'article 3 du décret n° 2005-1779 du 30 décembre 2005 : " Pour l'exercice de fonctions participant à des missions autres que celles de service public administratif, l'Office national des forêts peut employer des salariés de droit privé dans les conditions prévues par le code du travail ".

11. Lorsqu'un établissement public tient de la loi la qualité d'établissement public industriel et commercial, ses activités présentent un caractère industriel et commercial, à l'exception de celles de ses activités qui, telles la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur nature de prérogatives de puissance publique et ne peuvent donc être exercées que par un service public administratif.

12. Par ailleurs, afin de se prononcer sur la légalité des recrutements de salariés de droit privé sur des postes de technicien forestier mis à la disposition d'un responsable d'unité territoriale au cours de la période en litige, il convient de rechercher si les intéressés, dans l'exercice de leurs fonctions au sein de l'ONF, participaient directement à l'exécution des missions de service public administratif dont se trouve également investi l'Office nonobstant sa qualification par la loi d'établissement public à caractère industriel et commercial.

13. Il ressort de la fiche métier de technicien forestier territorial mis à la disposition d'un responsable d'unité territoriale, communiquée par les parties, que les agents de droit privé recrutés pour un tel poste ont principalement en plus d'une activité commerciale, trois grands domaines d'intervention à savoir la production de bois, la préservation de la biodiversité et l'accueil du public. L'agent a ainsi notamment un rôle d'organisation et d'encadrement du travail des agents techniques forestiers et des ouvriers comme le marquage des bois à prélever en vue de leur coupe, la coupe et la commercialisation des arbres tombés, les travaux d'entretien des plantations et de leurs accès. Il est également responsable de la santé des arbres et du suivi de la chasse et de la pêche et assure un travail de gestion du matériel de chantier, d'entretien et d'amélioration de l'équipement forestier (routes, canaux, chemins de halage). Enfin, l'accueil du public sur l'espace forestier (domanial ou communal) constitue une autre de ses missions (entretien des équipements mis à disposition du public, signalétique, stabilisation des chemins). Ces activités n'impliquent pas la mise en œuvre de prérogative de puissance publique. Les techniciens forestiers territoriaux ainsi mis à la disposition d'un responsable d'unité territoriale doivent être regardés comme assurant à titre principal des missions de service public à caractère industriel et commercial, les activités de réglementation, de police ou de contrôle qui impliquent par leur nature des prérogatives de puissance publique étant uniquement confiées à des techniciens forestiers issus du corps des techniciens supérieurs forestiers de l'ONF. Ainsi, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en confiant les missions précitées à des salariés de droit privé l'ONF aurait entaché les recrutements litigieux d'illégalité.

14. Il résulte de tout ce qui précède que le SNUPFEN solidaires n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par le Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel, n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction présentées par le syndicat appelant doivent, par suite, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'ONF, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que le SNUPFEN solidaires demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du SNUPFEN solidaires est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat national unifié des personnels des forêts et de l'espace naturel (SNUPFEN solidaires) et à l'Office national des Forêts.

Délibéré après l'audience du 3 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Carrère, président,

- M. Marjanovic, président assesseur,

- Mme Boizot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 novembre 2023.

La rapporteure,

S. BOIZOTLe président,

S. CARRERE

La greffière,

C. DABERT

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.