Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L’association Groupe SOS Solidarité a demandé au tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nancy de réformer l’arrêté n° 2022-DS-1878 du 9 janvier 2023 du président du conseil départemental de la Moselle portant en tant qu’il fixe le tarif journalier du foyer d’accueil médicalisé Fleur de vie à 140,06 euros en internat et à 105,05 euros en semi-internat pour l’année 2022 et demande qu’il soit fixé à 163,73 euros.
Par un jugement n° 23-006 NC 57 du 20 février 2024, le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nancy a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 27 mars, 17 juin, 6 août 2024 et le 3 septembre 2025, l’association Groupe SOS Solidarité, représentée par Me Naitali, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 20 février 2024 du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nancy ;
2°) de réformer l’arrêté du 9 janvier 2023 du président du conseil départemental de la Moselle en tant qu’il fixe le tarif journalier du foyer d’accueil médicalisé Fleur de vie à 140,06 euros en internat et à 105,05 euros en semi-internat pour l’année 2022 ;
3°) de fixer le tarif journalier du foyer d’accueil médicalisé (FAM) Fleur de vie pour l’année 2022 à 163,73 euros ;
4°) de mettre à la charge du département de la Moselle la somme de 3 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête de première instance n’est pas tardive ;
- sa requête de première instance n’est pas irrecevable, les produits de tarification dont elle demande le bénéfice correspondent à ceux sollicités dans le cadre de la procédure contradictoire après acceptation du montant des groupes I et III proposé par le conseil départemental de la Moselle et n’excèdent pas le montant de la demande initiale adressée à l’autorité de tarification ;
- la présentation de ses propositions budgétaires est régulière ;
- le jugement est irrégulier dès lors qu’il omet de viser la note en délibéré qu’elle a envoyée le 31 janvier 2024 par fax puis par courrier le 5 février 2024 reçu le 14 février suivant ;
- le jugement attaqué est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que les abattements effectués par l’autorité de tarification sur le groupe II ne sont pas justifiés et il n’est pas établi que les établissements pris en compte dans les comparaisons sont similaires à au FAM Fleur de vie ;
- concernant la fixation du tarif 2022, le conseil départemental de la Moselle n’a pas procédé à une appréciation individualisée de la situation du foyer et a méconnu les articles R. 314-22 et suivants du code de l’action sociale et des familles, le département a fait une application systématique non circonstanciée du taux de 1 % sur l’ensemble des dépenses nettes autorisées hors mesures non reconductibles et hors mesures nouvelles alors que le foyer Fleur de vie justifie accueillir des personnes autistes et des usagers vieillissants qui développent de nouvelles pathologies, ce qui nécessite la prise en compte d’un coût à la place supérieur à celui d’autres établissements similaires ;
- le conseil départemental de la Moselle n’a produit aucune pièce ou élément permettant de déterminer si les établissements pris en compte sont comparables, malgré l’avis favorable du 18 juillet 2024 de la commission d’accès aux documents administratifs qui a estimé que le taux d’équivalent temps plein (ETP) par place, le taux d’absentéisme et le coût à la place des établissements étaient des documents administratifs communicables et l’injonction de communication prononcée, en vain, le 24 avril 2025 par le tribunal administratif de Strasbourg ;
- l’abattement de 272 657,25 euros sur les dépenses de personnel du groupe II n’est pas justifié au regard des dispositions de l’article L. 314-6 du code de l’action sociale et des familles, il n’est pas proportionné par rapport aux besoins de fonctionnement du foyer alors qu’elle est soumise au respect de la convention collective nationale de 1951 qui fixe la valeur du point pour 2022 et qui s’impose aux autorités compétentes en matière de tarification et doit également appliquer l’effet glissement vieillesse technicité dans le cadre des règles de progression des agents dans leur grille indiciaire ; les charges de personnel revêtent un caractère obligatoire et sont incompressibles et leur prise en charge est une obligation pour l’autorité de tarification qui ne peut se prévaloir du caractère limitatif d’une enveloppe ou d’une dotation ; aucun texte ni aucune jurisprudence n’autorise le conseil départemental à procéder à des abattements sur les dépenses du groupe II en raison du dépassement des moyennes observées ; elle a dû supporter un surcoût engendré par le remplacement des salariés absents correspondant en 2022 à 1 511 journées d’absences dont l’établissement a assuré le remplacement à hauteur de 62 % ; les produits alloués sont insuffisants pour couvrir ses charges salariales compte tenu du taux d’absentéisme et des modalités de prise en charge des usagers accueillis ; l’établissement est tenu d’appliquer le Ségur de la santé et le Ségur social correspondant à un complément de traitement indiciaire de 124 049 euros.
Par des mémoires en défense enregistrés les 11 juillet 2024 et 27 février 2025, le département de la Moselle conclut à la tardiveté de la demande de première instance de l’association Groupe SOS Solidarité et au rejet de la requête.
Il soutient que
- la requête de l’association Groupe SOS Solidarité est irrecevable dès lors que la demande de première instance est tardive ;
- la présentation des propositions budgétaires est irrégulière en l’absence de délégation au profit du directeur de l’établissement, en l’absence de justification des hausses de charges et de la méconnaissance des articles R. 314-17 et R. 314-18 du code de l’action sociale et des familles ;
- le vieillissement de la population accueillie par le foyer n’est pas une situation propre à ce dernier, il ne justifie pas accueillir un public plus lourd que celui présent dans les autres foyers du département de la Moselle ;
- sur la fixation du tarif de l’année 2022, le foyer se situe au-dessus des moyennes départementales des coûts et tarifs des établissements fournissant des prestations comparables et il a pris en compte la situation particulière du foyer ;
- sur les dépenses de groupe II, les articles R. 314-22 et R 314-23 du code de l’action sociale et des familles permettent de procéder à des abattements budgétaires en fonction des coûts moyens pour des établissements similaires ; l’association ne démontre pas qu’il n’est pas possible d’adapter ses propositions budgétaires aux montants approuvés ; les choix de gestion du foyer et la convention collective CCN 1951 ne sont pas opposables dès lors qu’en termes de moyens, le foyer se situe au-dessus des moyennes observées dans des établissements similaires, l’article L. 314-7 du code de l’action sociale et des familles a supprimé l’approbation des effectifs de sorte qu’il appartient au foyer d’adapter ses dépenses et d’assurer des redéploiements budgétaires ; s’agissant des dépenses de remplacement liées à l’absentéisme, il ne peut pas les répercuter dans la tarification dès lors que le foyer se situe au-dessus, en termes de moyens, des moyennes observées pour des établissements similaires ;
- il n’a pas à prendre en charge le coût des mesures Ségur et des accords Laforcade, qui doit être financé par l’agence régionale de santé.
En application de l’article 9 du décret du 6 décembre 2024 portant transfert de compétences entre juridictions de l’ordre administratif pour le contentieux de la tarification sanitaire et sociale, la requête de l’association Groupe SOS Solidarité a été transmise à la cour administrative d’appel de Paris, où elle a été enregistrée le 30 décembre 2024 sous le n°24PA05449.
Par une ordonnance du 8 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 25 septembre 2025 à 12h.
Par un courrier du 15 décembre 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de fonder sa décision sur la décision définitive n° A23.034 du 27 septembre 2024 de la cour nationale de la tarification sanitaire et sociale qui a réformé pour l’exercice 2021 le budget du FAM Fleur de vie en fixant à 1 204 496 euros les sommes allouées au groupe II.
Un mémoire en réponse au moyen d’ordre public a été enregistré le 30 décembre 2025 pour l’association Groupe SOS Solidarité.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’action sociale et des familles ;
- le code de sécurité sociale ;
- la loi n°2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative ;
- le décret n°2024-1168 du 6 décembre 2024 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Collet,
- les conclusions de Mme Larsonnier, rapporteure publique,
- et les observations de Me Naitali pour l’association Groupe SOS Solidarité.
Considérant ce qui suit :
1. L’association Groupe SOS Solidarité gère le foyer d’accueil médicalisé (FAM) Fleur de vie à Créhange (57), établissement social et médico-social relevant du 7° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles. L’association a transmis à l’autorité de tarification, le département de la Moselle, son budget prévisionnel au titre de l’année 2022 pour ce foyer en le présentant par groupes fonctionnels. Le département lui a fait connaître les modifications envisagées par courrier du 22 novembre 2022, auquel l’association a répondu le 28 novembre 2022 en lui indiquant les motifs de son désaccord et que le prix de journée soit fixé à 163,73 euros. Le département de la Moselle a décidé de maintenir ses propositions initiales et, par un arrêté n°2022-DS-1878 du 9 janvier 2023, le président du conseil départemental de la Moselle a fixé les tarifs journaliers de l’année 2022 du FAM Fleur de vie. Par courrier du 6 février 2023 transmis par mail le même jour, l’association a adressé un recours gracieux à l’autorité de tarification, qui a été implicitement rejeté. Par un jugement n° 23-006 NC 57 du 20 février 2024, dont l’association relève appel, le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nancy a rejeté sa demande tendant à la réformation de l’arrêté du président du conseil départemental de la Moselle et demandant à ce que le tarif journalier soit fixé à 163,73 euros.
Sur la régularité du jugement :
2. Lorsqu’une des parties présente une note en délibéré, il appartient au juge, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette note avant de rendre sa décision, ainsi que de la viser sans l’analyser.
3. Il résulte de l’instruction que l’association requérante a adressé par télécopie au tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nancy une note en délibéré le 31 janvier 2024 et que, si elle a été enregistrée et versée au dossier, elle n’a pas été visée. Il suit de là que l’association requérante est fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d’irrégularité et à en demander l’annulation.
4. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres motifs d’irrégularité soulevés par l’association requérante, il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de première instance de l’association Groupe SOS Solidarité.
Sur la recevabilité de la requête de première instance :
5. Aux termes de l’article R. 351-15 du code de l’action sociale et des familles : « Les recours mentionnés à l'article L. 351-3 doivent être exercés dans le délai d'un mois qui court à compter de la date de publication de la décision attaquée ou à l'égard des personnes et organismes auxquels elle est notifiée à compter de la date de notification. » Il résulte de l’article R. 351-17 du même code que ce délai est un délai franc. Dans les cas où il expire normalement un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé, il est prorogé jusqu’au premier jour ouvré suivant. Par ailleurs, l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose : « Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. » et l’article L. 411-7 du même code dispose : « le silence gardé pendant plus de deux mois sur un recours administratif par l'autorité compétente vaut décision de rejet. »
6. Il résulte de l’instruction que l’arrêté litigieux du 9 janvier 2023 a été notifié par courrier électronique le 12 janvier 2023 et qu’un recours gracieux a été formé le 6 février 2023, avant l’expiration du délai recours contentieux, de sorte qu’il a interrompu le cours de ce dernier. Ce recours gracieux a été reçu le jour même et a été implicitement rejeté le 6 avril 2023, deux mois après cette date de réception. Le délai de recours d’un mois franc a donc recommencé à courir à compter de cette date et a expiré le 7 mai 2023, correspondant à un dimanche. Le lundi suivant 8 mai 2023 étant un jour férié, la requête de l’association requérante, enregistrée le 9 mai 2023, n’était donc pas tardive. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande de première instance doit être écartée.
Sur la procédure de tarification :
7. Si la méconnaissance par un gestionnaire d’établissement des règles relatives à la présentation de ses propositions budgétaires et à la conduite de la procédure contradictoire sont susceptibles de l’exposer à une procédure de tarification d’office, ce qui n’a d’ailleurs pas été le cas en l’espèce, elle est sans incidence sur son droit à contester devant le juge le tarif qui a été fixé.
Sur le bien-fondé de l’arrêté de tarification du 9 janvier 2023 :
8. Aux termes de l’article L. 314-7 du code de l’action sociale et des familles : « II. ― Le montant global des dépenses autorisées des établissements et services mentionnés au I de l'article L. 312-1 (…) sont fixés par l'autorité compétente en matière de tarification, au terme d'une procédure contradictoire (…). / III. ― L'autorité compétente en matière de tarification ne peut modifier que : / 1° Les prévisions de charges ou de produits insuffisantes ou qui ne sont pas compatibles avec les dotations de financement fixées dans les conditions prévues, selon le cas, aux articles L. 313-8, et L. 314-3 à L. 314-5 ; (…) ». Aux termes de l’article R. 314-18 du même code : « Les propositions budgétaires de l'établissement ou du service sont accompagnées d'un rapport budgétaire, établi par une personne ayant qualité pour représenter l'établissement. Ce rapport justifie les prévisions de dépenses et de recettes. » L’article R. 314-22 du même code dispose que : « En réponse aux propositions budgétaires, l'autorité de tarification fait connaître à l'établissement ou au service les modifications qu'elle propose. Celles-ci peuvent porter sur : (…) 5° Les dépenses dont la prise en compte paraît incompatible avec les dotations limitatives de crédit mentionnées aux articles L. 313-8, L. 314-3 à L. 314-5, au regard des orientations retenues par l'autorité de tarification, pour l'ensemble des établissements et services dont elle fixe le tarif ou pour certaines catégories d'entre eux ; » et son article R. 314-23 prévoit que : « Les propositions de modifications budgétaires mentionnées à l'article R. 314-22 sont motivées. / L'autorité de tarification peut les justifier au regard, notamment : (…) 6° Des coûts des établissements et services qui fournissent des prestations comparables, et notamment des coûts moyens et médians de certaines activités ou de certaines prestations, en vue de réduire les inégalités de dotation entre établissements et services ; / 7° De la valeur des indicateurs calculés dans les conditions fixées à l'article R. 314-30, rapprochée des valeurs de ces mêmes indicateurs dans les établissements ou services qui fournissent des prestations comparables ; ».
9. Il résulte de ces dispositions que l’autorité de tarification ne peut fixer les éléments de tarifs sans examiner la situation propre de chaque établissement, qu’il incombe à celui-ci de justifier. Il lui est ainsi loisible de tenir compte du montant de la dotation limitative de crédit dont elle dispose et elle peut, afin de le respecter, mettre en œuvre une convergence des tarifs, dont les efforts sont supportés par les différents établissements en fonction de l’un ou plusieurs des critères mentionnés à l’article R. 314-23 du code de l’action sociale et des familles. En revanche, ces dispositions ne lui donnent pas la possibilité de fixer un forfait ou un plafond justifiant, par lui-même et sans examen de la situation particulière de chaque établissement, des abattements.
10. En premier lieu, il résulte des principes rappelés au point 9 que le département de la Moselle ne pouvait se borner, ainsi qu’il l’a fait, à motiver les abattements réalisés sur les dépenses de groupe II par la référence à la délibération du conseil départemental fixant, pour les établissements qui prennent en charge des adultes handicapés, un taux d’évolution des dépenses de 1 % maximum en 2022, d’autant que les dépenses autorisées du FAM Fleur de vie ont été, suite à la décision définitive n° A23.034 du 27 septembre 2024 de la cour nationale de la tarification sanitaire et sociale, réformées et fixées pour l’exercice 2021 à 1 204 496 euros au groupe II, de sorte que le budget arrêté pour l’exercice 2022 à 1 088 773,75 euros au titre des dépenses du groupe II représente une diminution de plus de 9,6 %.
11. Si le département de la Moselle se prévaut de ce que le prix à la place sollicité par l’établissement est manifestement disproportionné par rapport aux coûts par place des établissements FAM du département qui est de 43 036 euros, alors que celui du FAM Fleur de vie est déjà de 43 654,17 euros, l’association fait valoir la spécificité de son public par rapport à celui des autres établissements du département dès lors que celui-ci accueille notamment des personnes autistes d’une moyenne d’âge de 49,48 ans au 31 décembre 2022 comprenant 19 personnes handicapées vieillissantes de 45 ans et plus, soit 73,07 % de la capacité du foyer, alors que le taux moyen est de 60 %, ce qui conduit à une augmentation de la médicalisation de l’accompagnement et de la charge des soins, notamment pour les gestes de la vie quotidienne et/ou des soins de prévention. Or, malgré l’avis du 18 juillet 2024 n° 20244216 de la commission d’accès aux documents administratifs qui a été saisie par l’association requérante et qui a estimé que le taux d’équivalent temps plein (ETP) par place, le taux d’absentéisme et le coût à la place des établissements sur lesquels le conseil départemental s’est appuyé pour opérer des comparaisons tarifaires, sont des documents administratifs communicables et le jugement du 24 avril 2025 du tribunal administratif de Strasbourg qui a enjoint en vain au département de lui communiquer ces documents, le département de la Moselle ne les a pas fournis. Dès lors, compte tenu de l’argumentation de l’association requérante, non contestée par le département qui n’a pas indiqué la manière dont il calculait ses indicateurs et notamment la différence de patientèle entre FAM « autistes » et « non-autistes », ni s’il tenait éventuellement compte de l’âge des personnes accueillies et de la différence de seulement 1,4 % entre le coût à la place du FAM Fleur de vie et le coût moyen des établissements du département, les dépenses qu’il était demandé au département d’autoriser ne paraissent pas manifestement hors de proportion avec le service rendu ou le coût des établissements fournissant des prestations comparables.
12. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 314-6 du code de l’action sociale et des familles : « Les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent (...). Les conventions ou accords agréés s'imposent aux autorités compétentes en matière de tarification ».
13. Il est constant que le personnel du FAM Fleur de vie relève de la convention collective nationale des établissements privés d'hospitalisation, de soins, de cure et de garde à but non lucratif du 31 octobre 1951, qui a été agréée sur le fondement des dispositions précitées. Le département, qui dispose dans le budget prévisionnel 2022 des données détaillant la situation de chaque salarié, n’établit ni même n’allègue que la rémunération calculée par l’association requérante ne serait pas conforme aux stipulations agréées, qui lui sont opposables.
14. En troisième lieu, le département justifie l’abattement appliqué par la circonstance que le FAM Fleur de vie fonctionne avec un ratio d’encadrement trop élevé, à savoir 1,18 ETP par place alors que l’effectif moyen des établissements comparables est de 0,83 ETP par place et qu’il incombe à l’établissement de diminuer le nombre d’agents. Toutefois, d’une part, en tenant compte des 30,15 ETP prévus par le budget prévisionnel et des 26 places autorisées, ce ratio est de 1,15 pour le FAM Fleur de vie. D’autre part, alors que le département n’indique pas la source sur laquelle il se fonde, l’étude réalisée par la CNSA intitulée « Analyse des comptes administratifs 2017 et 2018 », dont des extraits sont produits par l’association, indique que le taux d’encadrement moyen dans les FAM est de 1,11 ETP par place. De plus, l’association requérante établit le besoin accru de présence du personnel compte tenu du vieillissement du public accueilli dans son établissement par la production d’un tableau d’une journée type par usager détaillant le temps où la présence d’un professionnel est devenue nécessaire là auparavant où l’usager était autonome, ainsi que les surcoûts entraînés par le remplacement des salariés absents, de sorte qu’elle établit qu’il lui est impossible d’adapter ses propositions budgétaires aux montants alloués. Dans ces conditions, le motif avancé par le département au soutien de l’abattement de 272 657,25 euros est entaché d’erreur d’appréciation.
15. Enfin, si l’association requérante se prévaut du bénéfice d’un complément de traitement indiciaire de 124 049 euros au titre du Ségur de la santé et du Ségur social, il résulte de l’article 44 de la loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2022 du 16 août 2022 que le financement de ce complément ou de la prime équivalente dans le secteur privé incombe à l'agence régionale de santé pour l'ensemble des services médicaux sociaux qu'elle finance ou co-finance, dont font partie les FAM. Par suite, l’association requérante ne peut utilement solliciter du département de la Moselle le versement de ce complément.
16. Il résulte de tout ce qui précède que l’association Groupe SOS solidarités est fondée à demander à ce que les dépenses autorisées de groupe II du FAM Fleur de vie soient majorées de 272 657,25 euros pour être portées à 1 361 431 euros. Il appartiendra au département de la Moselle de fixer le tarif journalier du FAM Fleur de vie pour l’année 2022 en tenant compte de cette majoration.
Sur les frais liés à l’instance :
17. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge du département de la Moselle le versement à l’association Groupe SOS Solidarité de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761‑1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 23-006 NC 57 du 20 février 2024 du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nancy est annulé.
Article 2 : Les dépenses autorisées du FAM Fleur de vie pour l’exercice 2022 sont portées à 1 361 431 euros au groupe 2.
Article 3 : L’association Groupe SOS solidarités est renvoyée devant le département de la Moselle à qui il appartiendra de fixer le tarif journalier du FAM Fleur de vie pour 2022 en prenant en compte le montant indiqué à l’article 2.
Article 4 : Le département de la Moselle versera à l’association Groupe SOS solidarités la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de l’association Groupe SOS solidarités est rejeté.
Article 6: Le présent arrêt sera notifié à l’association Groupe SOS solidarités et au président du conseil départemental de la Moselle.
Délibéré après l’audience du 12 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Seulin, présidente de chambre,
- Mme Vrignon-Villalba, présidente assesseure,
- Mme Collet, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026.
La rapporteure,
A. COLLET La présidente,
A. SEULIN
La greffière,
R. ADELAÏDE
La République mande et ordonne au président du conseil départemental de la Moselle en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.