Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-19VE00888

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une demande enregistrée sous le n° 1600619, le groupement foncier agricole du Petit Saclay a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté en date du 29 juillet 2015 par lequel le préfet de l'Essonne a déclaré d'utilité publique l'aménagement du secteur de Corbeville sur le territoire des communes d'Orsay et de Saclay.

Par un jugement n° 1600553, 1600606 et 1600619 du 11 janvier 2019, le tribunal administratif de Versailles a rejeté la demande du groupement foncier agricole du Petit Saclay.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 12 mars 2019, le groupement foncier agricole du Petit Saclay, représenté par Me Marcantoni, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté en date du 29 juillet 2015 par lequel le préfet de l'Essonne a déclaré d'utilité publique l'aménagement du secteur de Corbeville sur le territoire des communes d'Orsay et de Saclay ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser au requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier car il a retenu à tort l'irrecevabilité de sa requête alors qu'il produit les statuts justifiant de la qualité pour agir de ses représentants ;

- l'arrêté a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le dossier d'enquête publique ne pouvait se borner à un dossier simplifié au sens de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation car le recours à cet article n'était pas possible car il n'y avait pas d'urgence à acquérir les terrains car la zone d'aménagement différé de Corbeville, arrivant échéance le 25 septembre 2015, pouvait être renouvelée pour une période de 6 ans ; il n'est pas démontré que l'acquisition des terrains à un prix raisonnable ne pouvait pas être réalisée, la pression foncière étant neutralisée par la zone d'aménagement différé ;

- le recours à l'article R. 112-5 du code de l'expropriation caractérise un détournement de procédure, portant une atteinte excessive au droit de propriété ;

- les conditions d'application de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation ne sont pas réunies car l'arrêté de déclaration d'utilité publique vise le projet d'aménagement et non l'acquisition foncière et le tribunal s'est attaché à l'intérêt général de l'aménagement plus qu'à la nécessité d'acquérir le foncier en vue d'un projet non défini ; le coût de l'opération n'est pas précisé et ne peut donc pas être qualifié de sincère ;

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure au regard de l'insuffisance de motivation des conclusions et de l'avis du commissaire enquêteur, en méconnaissance de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation, dès lors qu'il n'analyse pas ses observations et celles du public et ne comporte pas d'avis personnel sur le bilan entre les avantages et inconvénients de l'opération ; les motifs de son avis favorable ne sont pas connus ;

- l'arrêté méconnait l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme car l'enquête publique aurait dû porter sur la mise en compatibilité des documents d'urbanisme des communes dès lors que l'aménagement prévu du secteur de Corbeville, avec un quartier mixte d'habitation et d'activités économiques de services et de commerces qui ne sont pas compatibles avec les dispositions d'urbanisme applicables, notamment s'agissant du plan local d'urbanisme de Saclay avec des terrains en zones A et des enclaves en N ;

- l'utilité publique du projet n'est pas établie et le tribunal n'a pas procédé à un contrôle suffisant sur ce point en se contentant des éléments avancés par la préfecture et notamment la compensation alléguée de la perte de terres agricoles pour l'exploitant ; la perte de 50 hectares de terres agricoles n'est pas compensée par un bail annuel et donc précaire sur les anciens terrains d'AgroParisTech, de moins bonne valeur ; l'atteinte aux terres agricoles est excessive ; aucune analyse n'a été faite quant aux impacts environnementaux pour lesquels le commissaire enquêteur s'est borné à renvoyer au futur projet ; les effets doivent être appréciés de manière cumulée avec ceux des zones d'aménagement concerté de Moulon et de Polytechnique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juillet 2019, l'établissement public foncier d'Ile-de-France, représenté par Me Rivoire, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que la demande de première instance n'est pas recevable faute de qualité pour agir des représentants du groupement foncier agricole ; que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

L'instruction a été close le 30 juin 2021 par ordonnance du 1er juin 2021.

Le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a produit un mémoire le 18 octobre 2021, après la clôture de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mauny,

- les conclusions de Mme Bobko, rapporteure publique,

- et les observations de Me Rivoire, pour l'établissement public foncier d'Ile-de-France.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 20 mars 2015, le préfet de l'Essonne a prescrit l'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement du secteur de Corbeville. L'enquête publique a eu lieu du 13 avril au 5 mai 2015 et le commissaire enquêteur a émis le 23 juin 2015 un avis favorable à la déclaration d'utilité publique. Par un arrêté du 29 juillet 2015, le préfet de l'Essonne a déclaré d'utilité publique, en application de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'aménagement du secteur de Corbeville au profit de l'établissement public foncier d'Ile-de-France sur le territoire des communes d'Orsay et de Saclay. Le groupement foncier agricole du Petit Saclay, qui exploite des terres agricoles dans le périmètre de cette opération, a déposé un recours gracieux contre cet arrêté le 25 septembre 2015, lequel a été rejeté le 27 novembre 2015. Dans un jugement du 11 janvier 2019, le tribunal administratif de Versailles, qui a joint trois demandes dirigées contre le même arrêté, a rejeté la demande n° 1600619 du groupement foncier agricole du Petit Saclay. Le groupement foncier agricole relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article L. 322-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le groupement foncier agricole est une société civile formée entre personnes physiques. Il est régi par les dispositions L. 322-2 à L. 322-21 du présent code et par les chapitres Ier et II du titre IX du livre III du code civil. () " . Aux termes de l'article 1849 du code civil applicable aux sociétés civiles : " Dans les rapports avec les tiers, le gérant engage la société par les actes entrant dans l'objet social. En cas de pluralité de gérants, ceux-ci détiennent séparément les pouvoirs prévus à l'alinéa précédent. L'opposition formée par un gérant aux actes d'un autre gérant est sans effet à l'égard des tiers, à moins qu'il ne soit établi qu'ils en ont eu connaissance. Les clauses statutaires limitant les pouvoirs des gérants sont inopposables aux tiers. ".

3. Les dispositions de l'article 1849 du code civil, applicables aux groupements fonciers agricoles en vertu de l'article L. 322-1 du code rural et de la pêche maritime confèrent au gérant d'un groupement foncier agricole qualité pour le représenter en justice. Il est constant que la demande du groupement foncier agricole du Petit Saclay devant le tribunal administratif de Versailles a été présentée par Me Rais, avocat, pour les gérants du groupement foncier agricole Petit Saclay, M. et Mme A. Par suite, en l'absence de circonstance particulière justifiant de s'assurer de la qualité pour agir du représentant de cette personne morale, le jugement du tribunal administratif de Versailles rejetant, comme irrecevable, la demande du groupement foncier agricole du Petit Saclay, à défaut pour son gérant de justifier de sa qualité pour le représenter, doit être annulé.

4. Il y a lieu, pour la cour, d'évoquer et de statuer sur les conclusions du groupement foncier agricole du Petit Saclay présentées en première instance comme en appel.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

5. Aux termes de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. ". Il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, et en tenant compte des observations éventuellement formulées au cours de l'enquête publique, d'apprécier l'utilité publique de l'opération au regard des caractéristiques essentielles des ouvrages telles qu'elles sont précisées dans ce dossier, de son coût financier, des atteintes portées à la propriété privée ou à d'autres intérêts publics, et des inconvénients d'ordre social qu'elle comporte.

6. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement du secteur de Corbeville, sur le territoire des communes de Saclay et d'Orsay, a été déclaré d'utilité publique, en application de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, au profit de l'établissement public foncier d'Ile-de-France, sur la demande de l'établissement public d'aménagement de Paris Saclay, afin d'assurer une maîtrise foncière en limitant la spéculation dans un secteur destiné à assurer la cohésion du secteur Sud du plateau de Saclay entre la zone d'aménagement concerté du quartier du Moulon et la zone d'aménagement concerté du quartier de l'Ecole polytechnique. S'il ressort des pièces du dossier que le secteur de Corbeville a vocation à accueillir des logements, commerces et équipements pour la réalisation d'un campus, il n'en ressort pas, en revanche, que le projet d'aménagement serait avancé. En outre, il est constant que le secteur de Corbeville est compris dans le périmètre d'une zone d'aménagement différé dont le terme était prévu le 25 septembre 2015, et que ce terme était susceptible d'entrainer une augmentation des prix du foncier au regard de la connaissance des projets existants sur le secteur de Corbeville, y compris en cas de renouvellement de la zone d'aménagement différé eu égard à la date de référence à retenir dans une telle circonstance. Par ailleurs, il ne ressort d'aucune disposition que les procédures d'expropriation prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, et notamment celles ouvertes par la déclaration d'utilité publique prévue à l'article R. 112-5 précité, ne pourraient pas être mises en œuvre sur un bien figurant dans le périmètre d'une zone d'aménagement différé, laquelle ne permet au surplus que l'exercice du droit de préemption. Il ressort enfin des pièces du dossier que le dossier d'enquête publique comporte un plan de situation du secteur visé par la déclaration d'utilité publique, une notice explicative, un plan de présentation du site avec les principales implantations sur les communes de Gif-sur-Yvette et Palaiseau et le tracé des lignes 18 du métropolitain et d'un transport en commun en site propre, le plan du périmètre de la déclaration d'utilité publique et qu'il comporte une estimation sommaire des coûts d'acquisition, évalués à 30 millions d'euros en prenant en considération la date de référence des zone d'aménagement différé. Il suit de là que le groupement foncier agricole du Petit Saclay n'est pas fondé à soutenir, d'une part, que le projet d'aménagement du secteur de Corbeville ne remplissait pas les conditions prévues à l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, notamment au regard de l'urgence à acquérir les parcelles en raison du risque avéré de spéculation foncière, et, d'autre part, que le dossier était incomplet, dès lors qu'il comportait les pièces exigées par l'article R. 112-5 précité. Eu égard à ce qui précède, il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que l'arrêté du 29 juillet 2015 serait entaché d'un détournement de pouvoir.

7. Aux termes de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant, s'il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet le dossier et les registres assortis du rapport énonçant ses conclusions soit au préfet qui a pris l'arrêté prévu à l'article R. 112-12, soit au préfet chargé de centraliser les résultats de l'enquête désigné conformément à l'article R. 112-3. ".

8. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur, dans son rapport remis en juin 2015, a analysé les observations formulées sur le projet pour le groupement foncier agricole du Petit Saclay, en pages 25 et 26 de son rapport, qu'il a établi un procès-verbal d'analyse des observations transmis à l'établissement public Paris-Saclay, qu'il a évoqué les réponses produites par cet établissement sur les observations transmises par le commissaire-enquêteur ainsi que les échanges entre ce dernier et M. et Mme A quant au prix des terres agricoles concernées et la solution consistant en l'exploitation d'autres terres, sur le territoire des communes de Palaiseau et de Vauhallan. Il a ensuite, dans ses conclusions, reconnu que le projet s'inscrivait dans la politique communale, intercommunale, régionale et nationale en matière de compétitivité internationale consistant à développer un cluster scientifique et technologique au sein de quartiers dynamiques, et que le projet de développement de quartiers mixtes de logements familiaux et étudiants, d'activités économiques et de services fait partie de l'opération d'intérêt national Paris Saclay, en relevant aussi la prise en compte des intérêts environnementaux, avant de rendre un avis favorable à la déclaration d'utilité publique. Le groupement foncier agricole du Petit Saclay n'est donc pas fondé à soutenir que l'enquête publique serait irrégulière faute de prise en compte de ses observations et de celles du public et d'avis personnel du commissaire enquêteur.

9. Aux termes de l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la décision en litige : " Lorsque la réalisation d'un projet public ou privé de travaux, de construction ou d'opération d'aménagement, présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général, nécessite une mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme, ce projet peut faire l'objet d'une déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet. / Dans ce cas, l'enquête publique porte à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général du projet et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence. / La déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir qu'au terme de la procédure prévue par l'article L. 123-14-2. ".

10. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement déclaré d'utilité publique, qui concerne différents zonages des communes d'Orsay et de Saclay, quand bien même il a pour finalité la construction de logements familiaux, étudiants et de différents locaux et services, n'était ni finalisé ni même avancé à la date de la déclaration, ce qui a justement justifié le recours à l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, et donc que l'affectation des différentes parcelles incluses dans le secteur de Corbeville n'est pas déterminée. Il suit de là qu'il n'y avait pas lieu d'étendre l'objet de l'enquête publique à la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme des communes concernées.

11. Enfin, il résulte de ce qui précède, et notamment de ce qui a été exposé au point 6, que le projet d'aménagement du secteur de Corbeville, qui s'intègre aux opérations d'aménagement du plateau de Saclay que le décret n° 2009-248 du 3 mars 2009 a qualifié d'opération d'intérêt national, doit permettre la jonction entre les installations de la zone d'aménagement concerté du quartier du Moulon à Gif-sur-Yvette et de la zone d'aménagement concerté du quartier de l'Ecole polytechnique à Palaiseau. Il est constant que le secteur doit être traversé par la ligne 18 du métropolitain ainsi qu'un réseau de transports en commun en site propre et doit accueillir en particulier des logements étudiants et familiaux pour la réalisation d'un campus procédant à la réunion des deux zones précitées. Le projet d'aménagement répond donc à une finalité d'intérêt général et n'était pas réalisable sans recourir à l'expropriation dès lors que la majorité des propriétés n'est pas sous maitrise foncière publique. Par ailleurs, s'il ressort des pièces du dossier que le projet aura pour effet la disparition de terres agricoles, une augmentation du trafic routier et l'imperméabilisation des terres, il en ressort également qu'a été prévue la création d'une zone de protection naturelle agricole et forestière de plus de 2 400 hectares sur le plateau de Saclay et que le groupement foncier agricole a été autorisé dès 2011 à exploiter des terres sur les communes de Palaiseau et Vauhallan, plus proches du siège de l'exploitation que les terres intégrées au secteur de Corbeville. Il suit de là que l'atteinte portée aux propriétés du groupement foncier agricole n'apparaît pas excessive au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi et des mesures de compensation mises en œuvre, et que le groupement foncier agricole n'est pas fondé à soutenir que le projet d'aménagement en litige ne serait pas d'utilité publique.

12. Il résulte de tout ce qui précède que le groupement foncier agricole du Petit Saclay n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 29 juillet 2015 déclarant d'utilité publique l'aménagement du secteur de Corbeville.

Sur les frais liés au litige :

13. Les conclusions présentées par le groupement foncier agricole du Petit Saclay au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées, l'Etat ne pouvant pas être regardé comme étant la partie perdante pour l'essentiel.

14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'établissement public foncier d'Ile-de-France présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : L'article 3 du jugement du tribunal administratif de Versailles est annulé en tant qu'il rejette la demande n° 1600619 du groupement foncier agricole du Petit Saclay.

Article 2 : La demande présentée par le groupement foncier agricole du Petit Saclay au tribunal administratif de Versailles ainsi que ses conclusions présentées en appel sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par l'établissement public foncier d'Ile-de-France au titre de l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au groupement foncier agricole du Petit Saclay, à l'association les Amis de la vallée de la Bièvre, à l'association Union des associations de sauvegarde du plateau de Saclay et des vallées limitrophes, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à l'établissement public foncier d'Ile-de-France. Copie en sera adressée au préfet de l'Essonne.

Délibéré après l'audience du 24 mars 2022, à laquelle siégeaient :

M. Albertini, président de chambre,

M. Mauny, président assesseur,

M. Fremont, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2022.

Le rapporteur,

O. MAUNYLe président,

P.-L. ALBERTINILa greffière,

S. DIABOUGA

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,00