Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-19VE01057

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Gensources a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise de condamner la commune de Bezons à lui verser la somme de 333 685,53 euros en réparation des préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux qu'elle estime avoir subis du fait des fautes commises par cette commune et de sa responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par un jugement n° 1500146 du 24 janvier 2019, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 25 mars 2019, la société Gensources, représentée par Me Janjua, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de condamner la commune de Bezons à lui verser la somme de 333 685,53 euros en réparation de ses préjudices ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bezons une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la responsabilité pour faute de la commune de Bezons est engagée, du fait de l'illégalité de la décision du 12 octobre 2007 par laquelle le maire lui a demandé de cesser son activité dans le délai d'une semaine, de l'irrégularité du procès-verbal de constat d'infraction établi le 23 octobre 2008, d'agissements contradictoires, des refus réitérés du maire de la commune de la recevoir, de la demande tendant à la dépose de ses enseignes, de la déloyauté du maire lors de l'entretien du 20 mai 2009, des agissements de la commune l'empêchant de céder son fonds de commerce et d'exercer totalement son activité ;

- les manquements qui lui sont reprochés ne sont pas justifiés, dès lors que les travaux qu'elle a effectués, qui consistaient en une remise en état du bâtiment et le nettoyage de la façade, n'étaient soumis ni à autorisation de travaux prévue par les dispositions de l'article L. 111-8-1 du code de la construction et de l'habitation, ni à déclaration de travaux prévue par les dispositions de l'article R. 111-19-15 du même code ; de même, et contrairement aux affirmations de la commune, aucune autorisation d'ouverture n'étant nécessaire, les dispositions de l'article R. 122-45 du code de la construction et de l'habitation n'ont pas été méconnues ;

- les agissements fautifs de la commune ont entraîné une baisse de son chiffre d'affaires entre 2007 et 2010, puis une perte totale de valeur de son fonds de commerce ;

- elle a subi un préjudice économique, résultant de l'impossibilité de développer son activité entre 2007 et 2010, et du manque à gagner depuis 2010 en raison de l'impossibilité totale de développer la société ;

- elle a également subi un préjudice résultant de la perte du fonds de commerce et de la fermeture de tout accès au fonds ;

- elle a enfin subi un préjudice moral ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de la commune de Bezons est engagée sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, dès lors qu'elle est la seule victime des décisions de la commune, les fonds de commerce exerçant une activité similaire à la sienne n'ayant été frappés d'aucune interdiction d'exercice.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 juillet et 31 août 2019, la commune de Bezons, représentée par Me Brault, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société Gensources au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, en application de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- la demande est irrecevable, dès lors qu'elle est tardive, en application de la décision d'assemblée Czabaj du Conseil d'État, n° 387763, du 13 juillet 2016 ;

- en tout état de cause, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Coudert,

- et les conclusions de Mme Grossholz, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société Gensources, qui exerce à Bezons (Val d'Oise) une activité d'" importation, exportation de scooters et tous produits non réglementés, notamment véhicules, commerce de gros d'ordinateurs, d'équipements informatiques périphériques et de progiciels ", relève appel du jugement du 24 janvier 2019 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation des préjudices, notamment économiques, qu'elle estime avoir subis du fait du comportement de la commune de Bezons à son égard depuis 2007.

Sur la responsabilité pour faute de la commune de Bezons :

2. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.

3. Il résulte de l'instruction que la société Gensources, située jusqu'alors au 55 avenue Gabriel Péri à Bezons, a pris à bail le 2 juillet 2007 un local commercial appartenant à la SCI Ferry, situé au 74 rue de Pontoise à Bezons, afin d'y transférer et exercer son activité à compter du 1er septembre suivant. Par un courrier du 21 août 2007, le gérant de la société Gensources a informé la commune de Bezons de ce transfert d'activité et demandé l'autorisation d'installer des enseignes commerciales ainsi qu'une aire de livraison pour camions semi-remorques, devant son local. Par un courrier du 12 octobre 2007, le maire de la commune de Bezons a indiqué à la société Gensources que son installation au 74 rue de Pontoise, comme la précédente, n'avait bénéficié d'aucune autorisation, qu'en plaçant des scooters sur le trottoir au bord de la RD 392, elle occupait illégalement le domaine public, qu'elle créait une gêne pour la circulation, ainsi qu'un risque de stationnement excessif sur la voie publique, et qu'une procédure contentieuse serait engagée à son encontre si elle ne cessait pas son activité dans le délai d'une semaine. A la suite d'un contrôle sur place effectué le 23 octobre 2008 par un agent assermenté du service de l'aménagement urbain de la commune, ayant donné lieu à l'établissement le jour même d'un procès-verbal d'infractions à la législation sur l'urbanisme, le maire de la commune de Bezons a saisi le procureur de la République de Pontoise pour infraction à l'article R. 480-4 du code de l'urbanisme ainsi qu'à l'article UC 12 et annexes III du plan d'occupation des sols, relatifs aux places de stationnement. Après avoir été entendu par les services de police le 13 février 2009, le gérant de la société Gensources a demandé à la commune, par un courrier du 15 février suivant, une autorisation d'occupation du domaine public, ainsi que des informations sur les modifications devant être apportées à ses enseignes pour leur mise en conformité et sur les démarches devant être effectuées afin de pouvoir exposer des scooters sur le trottoir situé devant son magasin. Cette demande a été réitérée par des courriers des 6 juin 2009 et 10 mars 2010. Par un courrier du 20 mai 2010, le maire de la commune de Bezons a informé la société Gensources qu'il donnait un avis favorable à sa demande d'installation d'enseignes, et lui a indiqué qu'une occupation du domaine public était en l'espèce soumise à l'autorisation du conseil général du Val d'Oise. En outre, alors qu'il ressort du bulletin officiel des annonces civiles et commerciales des 9 et 10 août 2010 que la société Gensources a cessé son activité à compter du 15 mai 2010, celle-ci a informé la commune, par un courrier du 20 mai 2010, qu'elle poursuivait une activité commerciale d'entretien et réparation de motocycles et de vente d'accessoires pour motocycles. Par un courrier du 6 juillet 2010, le conseil général du Val d'Oise a informé le maire de la commune de Bezons qu'il émettait un avis défavorable à la demande d'occupation du domaine public présentée par la société Gensources en raison de travaux le long de son établissement et que cette demande ferait l'objet d'un réexamen après l'achèvement de ces travaux. La société Gensources a présenté le 13 juillet 2010 au centre de formalités des entreprises une déclaration de cessation totale d'activité. Par un courrier du 24 novembre 2011, l'intéressée a présenté à la commune de Bezons une demande indemnitaire préalable, laquelle a été rejetée le 28 décembre suivant. Cette demande a été réitérée par un courrier du 9 juin 2014, également rejetée le 6 novembre 2014.

4. La société Gensources soutient que la responsabilité pour faute de la commune de Bezons est engagée, du fait de l'illégalité de la décision susmentionnée du 12 octobre 2007 par laquelle le maire lui a demandé de cesser son activité dans le délai d'une semaine, de l'irrégularité du procès-verbal de constat d'infraction établi le 23 octobre 2008, d'agissements contradictoires, de ses refus réitérés de la recevoir, de la demande tendant à la dépose de ses enseignes, de la déloyauté du maire lors de l'entretien du 20 mai 2009, des agissements de la commune l'empêchant de céder son fonds de commerce et d'exercer totalement son activité. L'intéressée fait à cet égard valoir que ces agissements ont entraîné une baisse de son chiffre d'affaires entre 2007 et 2010, puis une perte totale de son fonds de commerce, qu'elle a subi un préjudice économique, résultant de l'impossibilité de développer son activité entre 2007 et 2010, et du manque à gagner depuis 2010 en raison de l'impossibilité totale de développer la société, qu'elle a également subi un préjudice résultant de la perte du fonds de commerce et de la fermeture de tout accès au fonds, et qu'elle a enfin subi un préjudice moral.

5. En premier lieu, et comme l'ont relevé les premiers juges, le courrier du 12 octobre 2007 par lequel le maire de la commune de Bezons a demandé à la société requérante de cesser son activité dans le délai d'une semaine ne saurait être regardé comme ayant causé un préjudice quelconque à celle-ci, dès lors qu'il est constant qu'elle a, en dépit de cette demande, poursuivi son activité.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / Les infractions visées à l'article L. 480-4 peuvent être constatées par les agents commissionnés à cet effet par le ministre chargé des monuments historiques et des sites, et assermentés, lorsqu'elles affectent des immeubles compris dans un secteur sauvegardé ou soumis aux dispositions législatives du code du patrimoine relatives aux monuments historiques ou aux dispositions législatives du code de l'environnement relatives aux sites et qu'elles consistent, soit dans le défaut de permis de construire, soit dans la non-conformité de la construction ou des travaux au permis de construire accordé. Il en est de même des infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine. / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 160-1 et L. 480-4, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. () ".

7. La société requérante soutient que le procès-verbal de constat d'infraction établi le 23 octobre 2008 par un agent assermenté du service de l'aménagement urbain de la commune est imprécis en fait et en droit, qu'il l'a induite en erreur quant à la nature exacte et l'étendue de ses obligations en matière d'urbanisme, et qu'il a porté atteinte à sa liberté d'entreprendre. Toutefois, ces griefs, à les supposer établis, ne sauraient en tout état de cause engager la responsabilité de la commune de Bezons dès lors que la mission dévolue aux autorités désignées par les dispositions précitées du code de l'urbanisme doit être regardée comme remplie dans tous les cas pour le compte de l'Etat.

8. En troisième lieu, si la société requérante se plaint de positions contradictoires de la commune de Bezons à son égard et soutient en particulier que l'adjoint au maire de la commune l'aurait autorisée verbalement à exercer son activité le 21 août 2007, elle ne produit aucun élément probant au soutien de cette allégation, laquelle n'est par ailleurs pas établie par la seule circonstance que les services techniques de la commune auraient accepté de déplacer une jardinière afin de libérer l'accès à son établissement.

9. En quatrième lieu, si la société requérante soutient que le maire de la commune de Bezons a refusé toute discussion avec elle, la plongeant ainsi dans un " silence administratif préjudiciable ", cette allégation est en tout état de cause contredite par les pièces versées au dossier et les faits exposés au point 3, dont il ressort que de nombreux échanges de courriers ont eu lieu, entre 2007 et 2010, entre la commune et la société Gensources, qui ne peut utilement, à défaut d'une quelconque obligation en la matière, se prévaloir de la circonstance alléguée que le maire aurait refusé de la recevoir.

10. En cinquième lieu, si la société requérante soutient que le commissariat de police de Bezons lui a ordonné le 23 février 2009 de procéder à la dépose de ses enseignes, alors que l'adjoint au maire de la commune l'aurait autorisée verbalement à exercer son activité le 21 août 2007, cette autorisation verbale n'est en tout état de cause pas établie par les pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 8.

11. En sixième lieu, si la société requérante soutient que le maire de la commune de Bezons a fait preuve de déloyauté à son égard, dès lors qu'au cours de l'entretien du 20 mai 2009 mentionné ci-dessus, le maire aurait " reconnu le caractère abusif des demandes communales " et se serait engagé " à trouver une solution ", elle ne l'établit pas par les pièces qu'elle produit. A cet égard, si l'intéressée verse au dossier une attestation établie le 15 février 2010 par un conseiller municipal de l'opposition, celui-ci se borne à indiquer que, lors de cet entretien, auquel il a assisté, le maire de la commune a " conseillé au gérant de la société requérante de ne rien entreprendre et d'attendre que le maire ou les services municipaux se manifestent auprès de lui pour définir la marche à suivre pour tenter de régulariser cette situation ". De même, la circonstance que la société requérante a fait l'objet le 16 février 2010 d'une convocation devant le procureur de la République pour infraction aux règles d'urbanisme, à la suite du procès-verbal de constat d'infraction établi le 23 octobre 2008 par un agent assermenté du service de l'aménagement urbain de la commune, n'est pas, à elle seule, de nature à établir la déloyauté alléguée par l'intéressée.

12. En septième lieu, la société Gensources soutient que le maire de la commune de Bezons aurait exercé des pressions sur les acquéreurs potentiels de son fonds de commerce en leur affirmant qu'elle était en mesure d'exercer son droit de préemption, d'engager des poursuites judiciaires et que ce type d'activité était interdit sur le territoire de la commune. Toutefois, si l'intéressée produit à l'appui de cette allégation une attestation établie le 18 mai 2010 par un particulier, lequel déclare avoir renoncé à l'acquisition qu'il projetait en raison de " propos dissuasifs tenus par les services de l'urbanisme l'informant de l'interdiction de ce type d'activités sur la ville de Bezons " et de l'existence " d'un contentieux avec la société ", ainsi que de " l'éventuel droit de préemption qui pourrait être exercé en cas d'achat du fonds de commerce ", cette déclaration n'est pas, en soi, de nature à établir les tentatives d'intimidation alléguées. En tout état de cause, la commune de Bezons a pu, sans que cette démarche puisse être regardée comme une menace ou une pression, informer les acquéreurs potentiels de la faculté qu'elle tire des dispositions du livre II du code de l'urbanisme d'exercer son droit de préemption sur le fonds de commerce dont s'agit, de son droit d'engager des poursuites judiciaires en cas de non-respect de la réglementation applicable, et de ce qu'un contentieux était en cours avec la société Gensources. Enfin, si la société requérante, qui commercialise des deux-roues et propose des prestations d'entretien de scooters au sein de son atelier, soutient que c'est à tort que la commune de Bezons a affirmé que son activité était interdite sur son territoire, il résulte de l'instruction que le point 4.7 du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de Bezons, adopté le 21 janvier 2009, prévoit de " faire disparaître progressivement les activités automobiles (garages et casses) le long de la RD 392 qui n'ont pas leur place dans le projet de requalification de cet axe du fait des nuisances (sonore et perturbations de la circulation) qu'elles engendrent et de l'image peu valorisante qu'elles donnent de la ville ".

13. Enfin, si la société requérante soutient que la commune de Bezons a " tout mis en œuvre pour ruiner son activité économique " en faisant installer des barrières métalliques devant son local, empêchant ainsi son accès, ainsi qu'en témoigne un constat d'huissier établi le 17 août 2010, il résulte de l'instruction que ces barrières de chantier ont été installées en raison de travaux de construction d'une ligne de tramway et de modification de la RD 392, lesquels relèvent de la compétence du département du Val d'Oise et non de la commune de Bezons.

14. Il résulte de ce qui précède que la société Gensources n'est pas fondée à soutenir que la commune de Bezons aurait, par ses agissements, commis des fautes de nature à engager sa responsabilité.

Sur la responsabilité sans faute de la commune de Bezons :

15. La société Gensources soutient que la responsabilité sans faute de la commune de Bezons est engagée sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, dès lors qu'elle est la seule victime des décisions de la commune, les fonds de commerce exerçant une activité similaire à la sienne n'ayant été frappés d'aucune interdiction d'exercice. Si elle fait à cet égard valoir qu'un garage situé au 51 de la rue de Pontoise et qu'un concurrent situé au 90 de la rue Édouard-Vaillant utiliseraient le trottoir pour garer des dizaines de voitures et des deux-roues, elle ne produit aucun élément au soutien de cette allégation et n'établit par ailleurs pas que ces sociétés seraient dépourvues des autorisations requises. Par suite, la société Gensources n'établit pas avoir subi un dommage anormal et spécial et n'est donc pas fondée à soutenir que la responsabilité sans faute de la commune de Bezons serait engagée sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques.

16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune, que la société Gensources n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Il y a lieu, par suite, de rejeter ses conclusions indemnitaires.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bezons, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Gensources demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Gensources une somme de 1 500 euros, à verser à la commune de Bezons, au titre de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Gensources est rejetée.

Article 2 : La société Gensources versera à la commune de Bezons la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la commune de Bezons au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Gensources et à la commune de Bezons.

Délibéré après l'audience du 8 mars 2022, à laquelle siégeaient :

M. Brotons, président,

Mme Le Gars, présidente assesseure,

M. Coudert, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 avril 2022.

Le rapporteur,

B. COUDERTLe président,

S. BROTONSLa greffière,

V. MALAGOLI

La République mande et ordonne au préfet du Val d'Oise en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,